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2026 , Vol. 33 >Issue 2: 40 - 49

DOI: https://doi.org/10.3724/j.fjyl.LA20250639

Discursive Evolution and Governance Transition in Renovating Old Residential Neighborhoods from the Perspective of Policy Reproduction

  • LIU Zheng , 1, 2 ,
  • LI Qianru , 2
Expand
  • 1 State Key Laboratory of Subtropical Building and Urban Science
  • 2 School of Architecture, South China University of Technology

LIU Zheng, Ph.D., is a member of the State Key Laboratory of Subtropical Building and Urban Science, South China University of Technology, and an associate professor and doctoral supervisor in the School of Architecture, South China University of Technology. His research focuses on territorial spatial governance and planning policy studies

LI Qianru is a master student in the School of Architecture, South China University of Technology. Her research focuses on planning policy transmission and comparison, and the renovation of old residential neighborhoods

Received date: 2025-10-16

  Online published: 2026-03-12

Copyright

Copyright © 2026 Landscape Architecture. All rights reserved.
Fold

Abstract

[Objective]

China’s renovation of old residential neighborhood has entered a critical phase of governance transformation, requiring not only physical upgrading but also institutional refinement. This study aims to examine the evolutionary characteristics and urban variation of policies on old residential neighborhoods from 2005 to 2025. Specifically, it seeks to investigate how central and local governments, operating across multiple governance tiers, continuously adjust and refine policy content through processes of policy formulation, reinterpretation, and contextualized specification. By doing so, the study provides empirical evidence for understanding the mechanisms underlying the evolution of old residential neighborhood renovation policies in China and offers insights into future directions for institutional improvement and governance innovation.

[Methods]

The study constructs a comprehensive policy corpus covering central and local renovation policies issued between 2005 and 2025. A hybrid natural language processing framework, combining Latent Dirichlet Allocation (LDA) topic modeling and Word2Vec word-embedding analysis, is employed to extract the latent thematic structures of policies and identify changes in policy discourse across different stages. LDA is used to obtain the dominant policy themes at each historical phase, forming a document−topic−word matrix that captures the core governance concerns. Word2Vec is then applied to train semantic vector spaces based on contextual co-occurrence, enabling the calculation of cosine similarity between themes. In addition, the study systematically analyzes the most recent eight batches of List of replicable policies and mechanisms for old residential neighborhood renovation issued by the Ministry of Housing and Urban-Rural Development (MOHURD) through close qualitative reading. These Lists serve as an institutional mechanism through which the central government identifies, abstracts, and institutionalizes best practices generated at the local level. By examining their thematic distribution and governance features, the study further identifies the current discursive composition and institutional characteristics of China’s renovation policies.

[Results]

The findings reveal a clear staged evolution in the overall policy discourse on old residential neighborhood renovation. Policy priorities have shifted from an initial emphasis on basic institutional construction-such as spatial renovation, property management, and funding mechanisms-to a more comprehensive refinement of governance instruments. In recent years, the discourse increasingly highlights multi-actor collaborative governance, long-term operation and maintenance, resident participation, and integrated resource mobilization, reflecting a broader transition from project-based administrative management towards more participatory, coordinated, and institutionalized governance approaches. At the local level, policy development initially exhibited significant differentiation shaped by cities’ varying governance capacities, fiscal conditions, and neighborhood characteristics. Megacities and super-large cities pioneered innovations in complex areas including financial integration, responsibility allocation, and long-term management mechanisms, whereas many medium and small cities first prioritized spatial quality enhancement and funding security. Over time, these differentiated policy explorations have gradually converged towards deeper institutionalization; local policy frameworks increasingly aligned around coordinated governance mechanisms, clearer stakeholder responsibilities, and sustainable management arrangements. List of replicable policies and mechanisms represents a policy instrument through which the central government identifies, validates, and institutionalizes best practices emerging from local contexts. The List provide modular, operable, and governance-oriented policy solutions that serve as important references for cities nationwide. Empirical analysis shows that, since the fourth batch, the List have increasingly foregrounded governance-oriented themes, including collaborative decision-making, stakeholder coordination, operational sustainability, and procedural standardization. Further analysis of the provincial- and city-level distribution of experience sources indicates that, in compiling the List of replicable policies and mechanisms, the central government tends to draw more heavily on practices from regions with substantial renovation demands and relatively mature policy frameworks. In particular, the List predominantly select cases from megacities and large cities as representative examples.

[Conclusion]

The study concludes that the formulation of old residential neighborhood renovation policies in China has undergone a systemic transformation, evolving from localized policy experimentation toward more comprehensive institutional construction. Governance investment has continued to intensify, driving the policy system toward clearer governance logic, more standardized mechanisms, and greater emphasis on collaborative, sustainable, and resident-centered approaches. Within this transformation, the discursive composition of the Replicable Mechanism Lists reflects a clear shift in the attention of higher-level governments, with governance innovation and institutional refinement emerging as central focal points in advancing subsequent stages of renovation. By recognizing and showcasing exemplary practices, the Lists also generate incentive effects that stimulate renewed local governance innovation across different regions. Looking ahead, integrating the concept of design governance into old residential neighborhood renovation provides a promising pathway for addressing increasingly complex governance challenges. By enhancing problem identification, improving scheme formulation, and strengthening communication among diverse actors, the concept of “design governance” can effectively support the shift toward multi-actor collaboration and high-quality governance. Taken together, these efforts can contribute to building high-performance governance systems, fostering high-quality living environments, and advancing the sustainable transformation of China’s urban regeneration agenda.

Key words： urban regeneration; old residential neighborhoods renovation; policy reproduction; list of replicable policies and mechanisms; policy text analysis; topic modeling analysis

Cite this article

LIU Zheng , LI Qianru . Discursive Evolution and Governance Transition in Renovating Old Residential Neighborhoods from the Perspective of Policy Reproduction[J]. Landscape Architecture, 2026 , 33(2) : 40 -49 . DOI: 10.3724/j.fjyl.LA20250639

0 引言

2025年中央城市工作会议明确指出，中国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，现阶段需要“以城市更新为重要抓手”并且“需要转变城市工作重心，更加注重治理投入”。在此背景下，以盘活存量空间为核心的城市更新结合精细化的城市治理，已成为推动城市高质量发展转型的重要路径[1-3]。其中，老旧小区改造作为城市更新行动的重要组成部分，是提升居民生活品质的关键举措，同时也是涉及人口规模庞大、诉求复杂、治理问题突出的综合性工程。一方面，截至2020年，全国现存2000年底以前建成的老旧小区约22万个，涉及居民约3 900万户[4]。另一方面，围绕老旧小区改造议题，自2007年以来，央、省、市多层级政府开展了大量的政策实践，其中形成了跨地区、跨城市、跨时间的丰富政策互动。老旧小区改造相关政策的制订与实施，在很大程度上直接体现了中国城市更新工作的治理投入与发展趋势。现有相关研究主要侧重政策工具类型[5]、政策演进情况[6]与政策实施成效[7]等议题，而在改造政策的话语演变，以及各城市政策话语的构成差异上，都有待进一步考察。
为深入分析老旧小区改造政策的演进特征，本研究引入“政策再生产”分析视角，即政策内容在跨层级、跨时间、跨地区传播过程中所出现的动态变化[8-10]。政策再生产涉及政策细化、政策创新、政策复制等多种形式，受来自行政命令、创新竞争、政策更新等多种因素驱动而成（图1）。具体而言，鉴于中国区域发展水平与治理能力的显著差异，作为政策起点的中央政策，通常需要以相对宏观且战略性的政策话语来统摄地方复杂多样的治理情境[11]。由此，地方政府需要在充分学习和把握上级政策内容与精神的基础上，结合地区实际对政策文本进行细化、更新与调适，从而将宏观的政策意图转化为切实可行的治理行动[12]。在此过程中，地方政府之间的横向竞争也进一步推动各自在贯彻政策原型基础上，形成更具创新性的政策设计与制度安排，进而彰显自身治理水平并实现治理绩效提升[13-14]。此外，面对日益复杂的治理需求，地方政府迫切需要学习各地的成功经验与方法，并转译成符合地方实际的政策安排，从而为既有政策注入新的内涵与举措[15]。这种介于政策制定与执行之间的“政策再生产”行为，不仅保障了政策意图的逐层有效传导，也构成了对地方具体问题的精准回应[16]。
图1 政策再生产的作用路径

Fig. 1 Pathways of policy reproduction

在规划与设计研究领域，尽管政策再生产作为新兴概念尚未被引入，但是关于规划概念、理念、目标在规划政策中的传递，始终是规划评估与话语分析的核心内容[17]。传统规划政策研究主要应用词频统计与语义网络等分析方法，缺乏大范围政策分析条件。政策再生产研究已探索性地将机器学习与自然语言处理应用于政策文本的比较分析，从而实现对大规模政策文本的自动分析与深度挖掘[18]。本研究以2005—2025年全国706份老旧小区改造政策文本为基础，借助主题模型与Word2Vec词向量模型的机器学习方法，系统探究老旧小区改造政策再生产过程中政策话语的细化与更新，具体包括政策主题的演变特征与城市间差异化的政策构建路径。在此基础上，进一步结合住建部发布的八批次城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，论证现阶段的政策话语构成与治理转向趋势。

1 研究设计

1.1 研究数据

老旧小区改造政策演变可以划分为政策实验探索（2005—2017年）、政策机制完善（2017—2020年）与治理增效提质（2021—2025年）3个阶段（图2）。期间，重要节点包括：1）2005年秦皇岛、上海等地制定老旧小区改造和旧住房改造政策，开启地方改造探索；2）2007年原建设部颁布《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》后，各地持续出台并完善相关政策，逐步构建老旧小区改造的制度体系；3）2017年住建部组织开展15个城市的改造试点工作，推动老旧小区改造实践进入大规模推进阶段；4）2020年国务院印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确改造范围与改造要求，推动改造工作从局部探索迈向制度化完善。
图2 2005—2025年老旧小区改造政策数量变化及关键政策节点梳理

Fig. 2 Policies trends and key milestones in old residential neighborhoods renovation (2005−2025)

基于北大法宝数据库平台，以“老旧小区”“旧住房”为关键词进行精准搜索，以2005年作为起始年份、2025年7月30日作为搜索截止日期，共搜集得到2000—2025年老旧小区改造相关政策文件1 441份。在此基础上，结合政策内容对政策文本进行筛选处理，剔除两类文本：一是与本研究主题相关性较低的文本；二是“批复”类、“答复”类以及直接转发上级政府的政策文本。针对筛选后的文本，进一步结合中央人民政府网及各地方政府官网，补充条目缺失及内容不完整的政策文件，最终形成涵盖706份政策文本的研究数据库（表1）。其中，中央政策文本共计19份（包括行政法规1份、部门规范性文件6份及部门工作文件12份），地方政策文本共计687份（包括地方政府规章1份、规范性文件195份及地方工作文件491份）。
表1 老旧小区改造政策文本节选

Tab. 1 Selected policy texts for old residential neighborhood renovation

政策层级
（文本数量）		 政策效力 政策数量 代表性文件 年份 制定部门
中央（19） 行政法规 　1 《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》 2020 国务院
部门规范文件 　6 《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》 2015 住房和城乡建设部、财政部
《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》 2021 国家发展改革委、住房和城乡建设部
部门工作文件 12 《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》 2007 原建设部
《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》 2021 国家发展改革委、住房和城乡建设部、财政部
地方（687） 地方政府规章 　1 《杭州市老旧小区住宅加装电梯管理办法》 2021 杭州市人民政府
地方规范性文件 195 《关于加快推进老旧小区综合整治规划建设试点工作的指导意见》 2018 北京市规划和国土资源管理委员会
《关于积极推进老旧小区住宅加装电梯工作的实施意见》 2021 杭州市人民政府
地方工作文件 491 《关于印发2005年旧住房综合整治工作要点的通知》 2005 上海市房屋土地资源管理局
《关于印发老旧小区物业基础设施整治改造和物业管理覆盖工作计划的通知》 2011 郑州市人民政府

1.2 研究方法

本研究采用隐含狄利克雷分布（Latent Dirichlet Allocation, LDA）主题模型与Word2Vec词向量模型的混合分析，考察老旧小区改造政策再生产过程中的话语演化特征与城市差异。LDA主题模型是一种文本挖掘工具，能够实现从海量政策文本中有效挖掘文本的主题分布情况[19]。该模型假设每篇文档由多个潜在主题构成，而每个主题又可由一组词语加以表征，因此能够将输入文本语料分解为“文档—主题—词语”三层结构。目前，LDA主题建模已被广泛运用于信息检索、情感分析、文本挖掘等领域[20-22]。Word2Vec是一种基于神经网络的词向量训练方法，通过学习词语的上下文关系，将词语映射为能够反映语义特征的向量表示[23]。与传统的词频统计方法相比，Word2Vec在刻画词汇语义结构和测度语义相似度方面具有显著优势。本研究基于LDA主题建模识别各阶段的政策主题后，进一步采用Word2Vec训练的词向量计算各主题向量，并通过计算各阶段主题向量之间的余弦相似度，进而刻画出不同时期政策主题的演化路径。

1.3 研究思路

老旧小区改造政策文本的话语演变分析包含数据预处理、主题建模、主题向量化与相似度计算及城市政策主题差异统计4个步骤。第一，基于研究背景扩展自定义词典，补充“自主更新”“共同缔造”“基础设施”等政策相关的专业词汇。进一步调用jieba库进行分词，并采用哈工大停用词表剔除无实际意义及不相关的词语和符号，形成本研究的政策语料库。第二，通过python调用gensim库分别训练3个阶段的主题模型，并结合一致性指标与pyLDAvis主题可视化结果，确定最佳主题数量。实验结果显示，当3个阶段的主题数量分别为5、6、5时，主题一致性得分最高且主题边界清晰、可解释性最佳。第三，通过Word2Vec模型对政策文本语料进行词向量训练，并基于各主题下词语的权重分布，对其词向量进行加权平均，构建主题向量。随后调用gensim库计算相邻阶段间各主题的余弦相似度，并据此绘制政策演化桑基图。第四，基于主题建模得到的“文档、主题”分布，以超大、特大、大、中、小城市为划分标准，统计各阶段五大城市类型的政策主题方向。

2 老旧小区改造政策的主题演化与城市差异

2.1 政策实验探索阶段（2005—2017年）

根据主题建模结果，政策实验探索阶段的政策话语主要聚焦于社区功能完善与环境整治提升、房屋修缮改造与资金使用管理、社区物业服务与管理机制探索、工程质量监督与竣工验收机制、住房保障机制与改造政策支持五大方面（表2），体现各地政府对于快速城镇化遗留的大量历史问题与民生诉求的积极回应。从主题分布情况来看，与环境整治、资金使用与管理机制相关的政策主题占比超过80%，表明该阶段政策实践的核心在于推动物质空间修补与基本制度建设。具体结合各主题下的高频词发现，绿化、道路、管线、房屋、节能、抗震等词指向地方政府在解决居住环境恶化、设施老化及房屋破损等问题上具有较强的积极性。此外，政策话语中高频出现物业、维修资金、质量、验收等词语，表明各地政府在积极开展物质更新的同时，已开始着力完善改造实施过程的关键制度。但整体而言，该阶段的制度建设仍以基本制度搭建为主，长效管理与治理协同等机制尚处于起步探索阶段。
表2 政策实验探索阶段政策主题-词分布结果

Tab. 2 Topic−word distribution in the policy experimentation and exploration phase

地方改造政策主题 主题概率/% 主题前20位高频特征词
社区功能完善与环境整治提升 30 提升、绿化、验收、配套、工程、完善、设计、道路、条件、物业、社区、街道、规划、业主、治理、目标、管线、破损、用房、清理
房屋修缮改造与资金使用管理 27 工程、维修资金、使用、节能、房屋、业主、协调、街道、抗震、验收、监督、安全、更新、拆除、政策、落实、施工、领导小组、年度、问题
社区物业服务与管理机制探索 24 物业、服务、业主、街道、企业、社区、改善、考核、管道、补贴、规划、机制、房屋、业主大会、试点、成立、费用、规定、覆盖、专业
工程质量监督与竣工验收机制 10 工程、施工、设计、验收、质量、备案、材料、施工单位、竣工、招标、检验、使用、企业、规定、房屋、合格、制度、监督、工程质量、技术
住房保障机制与改造政策支持 9 保障、发展、居住、租赁、征收、社区、规划、安置、市场、物业、完善、机制、修缮、服务、公共、补贴、配套、保障性、重点、优化
进一步结合城市政策主题统计结果发现，不同类型城市的政策话语在议题关注上呈现出明显差异（图3，表3）。具体体现为，经济发达且较早进入存量规划阶段的超大、特大城市率先在资金使用与管理机制等政策议题上开展前沿探索。其中，超大城市政策话语重点聚焦房屋修缮与资金使用管理。以北京为例，2012年颁布的《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》中，明确以财政投资、售房款、住房专项资金、个人公积金与社会投资等多元化的资金组合方式，保障改造项目实施落地。而特大城市如南京、杭州等，则较早关注管理机制的构建与完善，具体反映为南京市专门出台《关于进一步加强全市老旧小区管理工作的通知》进一步明确市区政府的管理责任并完善小区管理机制。相比之下，尽管大、中、小城市的改造政策话语在管理机制、资金使用及政策设计等方面均有所涉及，但其政策重点仍主要围绕物质空间层面改造展开。尤其以小城市为例，其政策话语多聚焦于房屋修缮、环境整治以及工程监管等空间改造与实施机制层面，而在住房保障与社区管理等方面的制度建设上相对滞后。
图3 城市政策主题方向雷达图

Fig. 3 Radar chart of urban policy themes

表3 城市老旧小区改造政策阶段演进特征

Tab. 3 Evolutionary characteristics of urban old residential neighborhood renovation policies across phases

阶段划分 城市类型 阶段特征
政策实验探索
阶段		 超大城市 突破物质空间改造，探索资金筹措机制
特大城市 聚焦物业管理机制与政策保障完善
大城市 关注空间改造、管理机制、政策支持等多元议题，侧重物质空间改造指导
中等城市 关注空间改造、管理机制两大议题；尤其侧重物质空间改造指导
小城市 重点聚焦物质空间改造和工程质量监督
政策机制完善
阶段		 超大城市 强调协同治理与长效管理、保障工程质量安全；政策制定呈现明显治理转向趋势
特大城市 延续管理机制探索、深化协同治理；加强改造资金筹措与环境改造提升，政策体系更加完善
大城市 延续空间改造引导、逐步加强协同治理机制与资金机制探索
中等城市 重点关注改造资金机制与空间改造，治理机制逐步完善
小城市 深化资金筹措机制、延续空间改造引导，对治理机制关注相对较弱
治理增效提质
阶段		 超大城市 政策议题多元、引领城市土地政策与过程机制创新；关注改造需求与治理机制完善、强化资金筹集机制
特大城市 持续深化治理机制完善、聚焦改造需求与多元治理
大城市 重点保障改造工程质量与资金筹集机制
中等城市 重点关注资金筹措机制，治理机制有待完善
小城市 政策议题高度聚焦资金筹措机制，多元治理机制有待进一步深化完善

2.2 政策机制完善阶段（2018—2020年）

随着2017年15个试点城市全面启动改造实践，中国老旧小区改造进入大规模推进阶段。在此背景下，政策重点从早期的工程建设导向逐步拓展至系统化的政策机制完善，形成摸底调查、环境整治、管理规范、工程监管、资金筹措及长效管理六大主题（表4）。政策实验探索阶段的各项议题在这一时期得到延续深化，并主要向“资金筹措机制与改造政策支持”及“多元主体协同与长效管理机制”两大议题进行整合（图4），反映出各地政策实践已逐步深入至实施保障机制与治理机制的构建完善。具体而言，该阶段的政策内容进一步延伸至项目启动前、中、后全链条，涉及摸底调查、资金使用与运营养护等关键环节，体现了对改造全过程的统筹安排。此外，业主、委员会、街道、企业等高频特征词集中指向了多元参与的治理需求，各地政策话语持续完善居民自治、市场化物业服务等管理模式，逐步构建多元协同的治理格局。
表4 政策机制完善阶段主题-词分布结果

Tab. 4 Topic−word distribution in the policy-mechanism refinement phase

地方改造政策主题 主题概率/% 主题前20位高频特征词
资金筹措机制与改造政策支持 30 支持、鼓励、住房、统筹、发展、政策、引导、审批、规划、出资、公共服务、补助、管线、产权、专项、企业、服务设施、投资、财政、模式
多元主体协同与长效管理机制 21 物业、业主、街道、委员会、企业、办事处、群众、协调、体制、验收、住房、标准、长效管理、监督、治理、意见、施工、规划、成立、使用
公共空间规划设计与管理规范 19 设计、道路、系统、规定、满足、规范、控制、公共、技术、管线、标准、屋面、使用、施工、增设、绿化、设备、消防、影响、室外
基础设施改造与环境综合整治 16 管线、标准、破损、道路、领导小组、楼道、绿化、协调、维修、功能、规范、供电、清理、增设、宣传、安装、修缮、拆除、居住、施工
工程质量管理与竣工验收机制 9 施工、验收、办理、规划、设计、质量、竣工、房屋、规定、手续、征收、标准、工程质量、招标、审批、住房、备案、使用、补偿、监督
棚户区界定与住房摸底调查 5 棚户区、摸底、房屋、住房、界定、标准、使用、现场、重点、发展、区域、专项、统计、安全隐患、部署、集中、居住、年限、危旧房、群众
图4 老旧小区改造政策主题演变桑基图

Fig. 4 Sankey diagram of the evolution of policy topics in old residential neighborhood renovation

该阶段各类城市的政策聚焦点由早期的单一导向逐渐扩展至对多项议题的全面关注（图3），但不同城市在政策机制的深化方向上仍存在差异，表现为城市能级越高，对治理创新与制度完善的关注越突出。尤其是对改造规模庞大且利益关系尤其复杂的超大、特大城市而言，政策重点集中于多元主体协同与长效管理机制的构建，以应对改造实施中的复杂治理需求。例如，广州市于2018年出台《广州市老旧小区微改造设计导则》，引导改造工作向小规模、渐进式更新与协同治理的方向推进。相比之下，大、中、小城市的政策安排更侧重于保障改造项目顺利实施，主要聚焦于资金筹措与环境整治方面，对治理机制的构建与完善相对有限。其中，小城市在政策制定中对改造资金筹措机制的关注相对更为突出，既反映出小城市老旧小区的改造需求正逐步显现，也体现了资金问题成为改造推进的重要约束。与此同时，部分超大城市已着手推进空间规划设计规范与技术标准建设，在制度构建与治理创新方面发挥着引领作用。

2.3 治理增效提质阶段（2021—2025年）

在治理增效提质阶段，各地政策话语更加凸显出精细化的治理需求，形成了涵盖空间治理、制度保障与多元协同的综合治理体系。分析结果（表5）显示，该阶段政策话语由资金筹集机制与改造政策支持、公共空间改造升级与管理规范、改造需求申请与多元主体治理、工程质量监督与竣工验收机制、土地利用与更新改造推进机制五大核心议题构成。其中，围绕改造资金的相关议题占比达49%，成为各地政策的主导性话语。此外，新出现的“土地利用及更新改造推进机制”议题表明各地正逐步完善改造过程的制度设计，重点关注土地利用、规划审批及配套设施等相关政策的优化。同时，各地政策对改造需求申请制度与协同治理机制进行了进一步的细化完善，实现了将治理理念嵌入改造需求调查、方案设计与效果维护的全过程，为构建协同治理格局提供完善的制度支持。最后，治理增效也进一步反映在空间改造层面，体现为对改造过程中多元人群需求的关注与重视。例如公共空间改造升级与管理规范议题下“老人、无障碍”等特征词的出现，反映出改造内容已实现从兜底保障转向对差异化需求的精准响应。
表5 治理增效提质阶段政策主题-词分布结果

Tab. 5 Topic−word distribution in the governance efficiency-improvement phase

地方改造政策主题 主题概率/% 主题前20位高频特征词
资金筹集机制与改造政策支持 49 资金、支持、配套、指导、机制、社会、规划、统筹、发展、鼓励、企业、物业、积极、政策、财政、出资、环境、专业、协调、引导
公共空间改造升级与管理规范 25 道路、设计、公共、满足、系统、增设、规范、屋面、标准、技术、环境、规定、管道、街道、更换、安装、照明、雨水、无障碍、老人
改造需求申请与多元主体治理 10 业主、物业、加装、物业管理、住宅、资金、规定、企业、意见、申请、主管部门、补助、申请人、财政、公示、指导、监督、街道、主体、费用
工程质量监督与竣工验收机制 9 施工、质量、检查、验收、设计、工程质量、责任、街道、监督、严格、问题、监理、施工现场、施工单位、确保、竣工、作业、措施、监管、制度
土地利用与更新改造推进机制 7 规划、更新、用地、主体、房屋、办理、土地、规定、意见、配套、利用、资源、手续、更新改造、审查、拆除、公共服务、范围、保护、评估
各地政策话语普遍强化资金机制与配套制度的关注（图3），表明资金与相关制度保障已成为制约老旧小区改造推进的关键因素。尤其是对于中小城市而言，资金机制与相关配套政策设计已成为政策制定的核心议题。与之相比，经济相对发达的超大、特大城市正持续加大老旧小区改造治理投入，不断推进治理机制深化创新。在此方面，超大、特大城市的政策实践大体经历了3个阶段：早期以管理机制探索为主；其后转向长效管理与多主体治理机制构建；在现阶段进一步深化至改造需求申请制度与协同治理机制的系统完善。以杭州市为例，近年出台的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》对老旧小区的改造范围、改造模式与改造申请程序做出了明确规定，并针对多方参与、长效管理等方面提出针对性的指导意见与政策措施。此外，需要特别指出的是，针对改造实践中长期存在的土地权属、规划审批等问题，部分超大城市已开始推进土地利用及更新推进机制的政策创新。例如，上海市在《关于加快推进本市旧住房更新改造工作的若干意见》中，提出通过完善土地支持政策加快推进更新改造，如允许增加建筑面积用于保障性住房、租赁住房和经营性配套以平衡改造成本，并允许公益性建筑增量免予办理用地手续。

3 “可复制政策机制清单”作为中国特色城市治理的新趋势

3.1 可复制政策机制清单的话语构成

在治理增效提质阶段，住建部创新性应用可复制政策机制清单作为推进全国老旧小区改造的重要政策工具。自2020年发布首批《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》至今，5年内总计制定了8个批次，涉及项目审批、资金筹集、运营维护、责任落实、“一老一小”等34个议题，累计推介20个省份51个城市252个案例。相比于前2个阶段的政策文件，可复制政策机制清单具有更加明确的议题划分，也为进一步理解现阶段政策主题的话语构成与治理趋势，提供了更加细致的分析材料。同时，可复制政策机制清单作为各地具体实践经验的政策载体，也为进一步理解上述政策议题提供了重要的实证参考。
针对八批次可复制政策机制清单的分析结果显示，中央政府正持续加大老旧小区改造的治理投入力度，逐步推进治理机制的系统完善与深化（图5）。从清单议题分布上看，前三批次清单主要聚焦各地在改造推进机制、资金筹措与工程监管等基础制度建设层面的实践经验。自第四批次起，议题范围进一步拓展至长效管理机制、空间品质提升、多元主体参与等方面，为各地推进老旧小区改造的治理创新提供借鉴范本。通过将清单议题与主题建模结果比对，发现清单议题构成与前文治理增效提质阶段下的核心政策议题高度契合。尽管主题建模聚类得出的部分议题如工程监管、资金筹措等，未能直观呈现协同治理的转变趋势，但对清单话语的系统分析显示，治理理念已全面融入改造推进的多个维度。具体而言，在改造项目推进阶段，清单强调前期工作应明确改造责任主体、统筹群众意愿，实现“先治理、后改造”；在工程质量监管环节，明确引导居民参与施工监督与联合验收，以多方参与保障工程质量；在资金筹措方面，探索居民、社会资本、政府与各专营单位的资金共担机制，构建多方联动的资金保障体系。
图5 老旧小区改造可复制政策机制清单主题构成

Fig. 5 Thematic composition of the list of replicable policies and mechanisms for old residential neighborhood renovation

需要特别指出的是，第四批次的可复制政策机制清单以具体问题为导向，系统梳理了各地改造实践中存在的突出问题，并同步提供了全国典型案例的成功经验与实践路径。在该批次提及的21项重点问题中，其中12项与社会治理紧密相关，涉及改造意愿征求不足、改造计划未有效统筹居民意愿，以及改造共识凝聚方法不完善等方面。对于治理问题的总结，一方面反映过去各地改造实践中普遍存在“重工程建设、轻长效治理”的倾向，导致协同治理的相关机制与程序建设明显滞后；另一方面，进一步明确体现出中央层面对治理问题的高度重视。作为涉及权力关系复杂、矛盾诉求多元的系统工程，治理模式优化与治理机制完善已成为存量提质增效阶段深入推进老旧小区改造工作的重要着力点。

3.2 可复制政策机制清单的经验采纳

针对可复制政策机制清单的经验来源，按省、市划分的结果显示，中央政府进行清单制定过程中，更倾向于采纳改造需求庞大、政策体系相对成熟地区的经验做法。首先，根据省级的统计结果，北京、浙江、山东等地的改造经验被纳入清单的数量显著高于其他城市，在八批次清单中累计采纳58、35、26条实践经验（图6）。其次，根据城市类型的统计结果显示，超大、特大及大城市累计供给超85%的实践经验，成为可复制政策机制的重要来源。其中，超大城市与大城市表现尤为突出，分别贡献了超40%与28%的改造经验，体现出超大城市及大城市在制度探索与机制创新方面的核心引领作用（图7）。
图6 各省份实践经验纳入老旧小区改造可复制政策机制清单数量

Fig. 6 Number of provincial practices included in the list of replicable policies and mechanisms for old residential neighborhood renovation

图7 各类型城市实践经验纳入老旧小区改造可复制政策机制清单数量

Fig. 7 Number of practices from different city types included in the list of replicable policies and mechanisms for old residential neighborhood renovation

针对各政策议题的统计结果表明，各类城市被中央采纳进入可复制政策机制清单的经验内容呈现出明显的结构差异（图8）。首先，超大城市在五大政策议题下的实践经验受中央部委大量采纳并转译为可复制政策机制清单向全国各地进行推广。以第六批次可复制政策机制清单为例，住建部专门对针对北京市老旧小区改造的实践经验进行了系统提炼，共形成涵盖统筹协调、多元参与、资金共担、长效管理等方面的38条政策经验。其次，可复制政策机制清单也大量采纳了石家庄、厦门及宜昌等大城市的改造经验，尤其是在资金筹集机制方面形成了大量的政策机制，为破解老旧小区改造资金难题提供了重要的参考范式。而相比之下，可复制政策机制清单对于中小城市的改造经验采纳较少，且主要集中在基础机制建设层面。
图8 可复制政策机制清单内不同城市对各政策主题的经验贡献

Fig. 8 Experience contributions of different cities to policy topics in the list of replicable policies and mechanisms

4 结论

4.1 治理投入加强：从政策试验到制度构建

作为城市更新的重要组成部分，老旧小区改造是增进民生福祉、完善城市功能的关键举措。近年来，学者围绕老旧小区改造模式、实施路径与具体案例分析等方面开展了大量研究，但对相关政策内容演变与城市差异分析相对不足[24-26]。本研究基于LDA主题建模分析，识别中国老旧小区改造政策的演进特征，并对城市政策差异进行比较分析。从政策议题的演变看，改造政策经历了以物质空间改造为核心的工程建设导向转变为以治理效能提升为目标的制度完善过程。在城市差异方面，不同城市的制度偏好存在显著差异，反映为经济水平相对较高、改造存量规模较大的城市在完善资金、治理与规划审批等关键保障机制方面具备更强的制度创新动力。整体而言，自上而下的宏观目标引导与自下而上的现实治理需求，共同构成了老旧小区改造政策演进的重要驱动力[27]。一方面，在推进治理体系与治理能力现代化总体目标下，各地在政策制定中贯彻落实“人民城市”“共建共治共享”等目标理念。另一方面，随着公众对改造政策理解的不断增强以及公众权利意识的提升，各地在实践中持续推进治理机制创新，并形成北京劲松社区、广州集群街2号及杭州浙工新村等一批具有全国示范意义的典型成功案例。

4.2 治理工具创新：从政策指引到经验推广

长期以来，最佳实践被广泛应用于承载规划知识与推动规划创新，是规划编制与决策制定中重要的知识素材。在城市更新领域，老旧小区改造可复制政策机制清单是中国制度化与系统化运用最佳实践的探索性政策。作为最佳实践治理的创新工具，可复制政策机制清单的话语构成体现了中央层面对老旧小区改造重要理念与关键领域的诠释与动员。本研究发现，自第四批清单起，清单政策内容逐步向治理相关议题聚焦，体现了治理模式优化与制度创新已成为现阶段改造工作推进的重要着力点。此外，清单针对不同议题形成差异化的采纳偏好，将为各地推进老旧小区改造提供多样化的治理方案。如在治理议题下，以利益关系更为复杂、治理难度相对更高的超大城市作为主要推介对象，将有助于各地结合自身现实情境进行学习借鉴，并形成切实可行、行之有效的具体行动。总体来看，可复制政策机制清单是以“最佳实践”推动规划创新的制度化与政策化表现。一方面，作为最佳实践的经验集合，指明了老旧小区改造的行动方向，并提供了具体、明确的借鉴样本，从而驱动各地开展新一轮的实践与政策创新；另一方面，作为对最佳实践的制度认可，将进一步促进各级地方政府开展跨区域学习互动与竞争，进而为实现治理效能提升提供多样化的行动方案。

4.3 治理精度提升：从问题应对到系统协同

自“设计治理”由英国引介进入中国以来，大量学者围绕设计治理理念在中国的本土化应用展开讨论，倡导通过建立政府、投资者、居民等多元主体共同参与的行动与决策体系，使设计过程和结果契合公众利益，包含“更好的设计”“更好的场所品质”以及“更好的治理过程”[28-30]。随着多元治理格局的逐步完善，以多元协同、共同缔造为核心的改造理念，已在老旧小区改造政策设定中形成普遍共识。然而，面对现实层面日益复杂的社会结构与发展诉求，改造工作的推进亟须进一步强化对复杂问题的识别、分析与评估能力。尤其是在突发公共卫生事件冲击的背景下，老旧小区进一步暴露出在空间组织、公共服务与基层治理等方面的短板，这对风险评估与综合治理提出了更高要求[31]。因此，在老旧小区改造实践中引入设计治理理念，能够进一步强化多元主体在改造设计过程中的参与意识与协调作用，实现不同利益诉求的相互协调。在强化多方沟通协作的基础上，需坚守既有城市实践中的设计传统，以创新设计理念为行动引领，以问题导向设计思维为破解治理难题抓手，以可操作化设计方案作为协作落地实施桥梁，最终构建高效能治理、高品质生活、高质量发展的城市发展新格局。

文中所有图表均由作者绘制。

1、基于大规模政策文本的语义挖掘，系统梳理中国老旧小区改造政策在不同阶段政策议题的演进路径与结构特征，为理解老旧小区改造提供实证依据，并为大样本的规划政策分析提供方法借鉴。

2、通过对可复制政策机制清单进行系统分析，论证上级政府在政策制定中持续加大治理投入、实现治理效能提升的价值偏好与政策转向，为持续深化存量提质阶段的更新改造提供了创新政策工具。

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