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2025 , Vol. 32 >Issue 10: 71 - 79

DOI: https://doi.org/10.3724/j.fjyl.LA20250314

Special: Resilient City

Pathway for County-Level Territorial Spatial Master Planning Oriented Toward Safety and Resilience Goals: A Case Study of Suning County, Hebei Province

  • Xiaotong REN ,
  • Peng ZENG , *
Expand
  • School of Architecture, Tianjin University

REN Xiaotong is a Ph.D. candidate in the School of Architecture, Tianjin University. Her research focuses on urban – rural resilience, and rural planning

ZENG Peng, Ph.D., is a professor in the School of Architecture, Tianjin University. His research focuses on land – sea coordination and urban – rural resilience, rural planning, and urban regeneration

Received date: 2025-05-28

  Revised date: 2025-08-16

  Online published: 2025-12-10

Copyright

Copyright © 2025 Landscape Architecture. All rights reserved.
Fold

Abstract

[Objective] Against the backdrop of intensifying global climate change, interlaced disaster risks, and ongoing urbanization, county-level units have gradually emerged as a key platform for new urbanization. They constitute fundamental spatial units for coordinating territorial spatial safety and development, as well as implementing disaster governance and emergency management. Oriented toward “safety and resilience” — a critical objective for urban – rural development in the new era — planning guidance has evolved across multiple dimensions and comprehensive chains, spanning systemic risk response, spatial pattern optimization, and resource allocation.

[Methods] Following the approach of “experience consolidation – framework construction – pathway exploration”, and using the planning case of Suning County, Hebei Province as a reference, this research summarizes the key priorities and challenges in county-level territorial spatial master planning under safety and resilience goals. The research outlines the conceptual framework and structure for plan formulation, and proposes integrated strategies for planning and implementation across three dimensions: disaster-resistant spatial optimization, disaster prevention resource allocation, and emergency response mechanisms.

[Results] 1) The evolution of safety & resilience-oriented planning practice unfolds through three progressive phases: Initially, in the foundational stage, planning primarily takes the form of single-hazard-specific initiatives addressing physical damages caused by natural disasters such as earthquakes and floods, focusing on enhancing urban resistance to individual hazards through engineering fortification and localized interventions; subsequently, the developmental stage shifts toward integrated disaster prevention planning, broadening perspectives from natural hazards to diverse risks and formulating comprehensive strategies through a systemic resilience lens; ultimately, the integration phase systematically embeds safety-resilience spatial development into territorial spatial planning, transitioning toward all-hazard, whole-process, and long-term monitoring and governance. 2) Guided by safety – resilience principles, county-level planning serves as the pivotal tier bridging strategic vision and implementation within the territorial spatial planning system, tasked with both implementing higher-level development conservation strategies and land use regulations while guiding the formulation of lower-tier plans and execution of spatial governance. In disaster-bearing spatial configuration, county-level planning demonstrates transitional adaptability by translating macro spatial strategies into actionable resilience networks; regarding disaster prevention elements, it addresses infrastructure limitations and rural vulnerabilities through multifunctional infrastructure integration; and for disaster response, it prioritizes operational practicality by emphasizing long-term adaptive execution throughout dynamic implementation cycles. 3) The value-driven objective of safety and resilience prioritizes enhancing adaptive capacity and synergistic co-benefits within planning systems when confronting uncertain disruptions, advocating for a holistic “all-domain, all-element, whole-process” systemic response to disaster risks to collectively elevate the resilience threshold of urban – rural systems. Within territorial spatial master planning, this objective materializes through three integrated dimensions — pattern resilience, system resilience, and process resilience — which respectively govern three critical components: spatial optimization of disaster-bearing environments, allocation of disaster prevention elements, and implementation mechanisms for disaster response. By proactively refining county-level spatial patterns, strategically mobilizing urban – rural development resources, and iteratively upgrading disaster response protocols, this framework systematically strengthens the resilience capacity of territorial spaces. 4) County-level territorial spatial master planning integrates three core technical approaches: First, optimize disaster-bearing spatial configurations through zoned and tiered risk partitioning combined with resilient network connectivity, where precise identification of spatial risk heterogeneity enables refined zoning and tiered risk units to generate risk maps, scenarios, and inventories as spatial decision-making tools, while strengthening ecological corridors and emergency passages to actively adapt spatial patterns to comprehensive risk cognition; second, configure disaster prevention elements via dual-use systems with multi-tiered ordering, which maximizes self-organization, autonomous operation, and self-recovery capacities of complex urban – rural systems by functionally integrating and converting blue – green – gray infrastructure for everyday – emergency dual purposes, and deploying differentiated elements across region – cluster – community tiers to deeply couple development resources with safety demands; third, implement disaster response measures through adaptive implementation with risk pooling mechanisms, where planning execution bridges pre-disaster warnings, emergency responses, post-disaster recovery, and iterative learning via phased quantitative assessments to transform strategies into tangible resilience tasks, while cross-sectoral and interregional risk pooling allocates resources and liabilities to ensure continuous evolution of resilience capacities throughout the planning lifecycle.

[Conclusion] Guided by safety & resilience principles, county-level planning serves as the critical tier bridging strategic vision and operational implementation within the territorial spatial planning system. In disaster-bearing spatial configuration, it demonstrates transitional adaptability with the core objective of translating macro-level spatial strategies into actionable resilience networks; regarding disaster prevention elements, it emphasizes functional compatibility through multifunctional integration of infrastructure; and for disaster response implementation, it prioritizes operational practicality with a focus on long-term adaptive execution throughout dynamic cycles.

Key words： territorial spatial planning; resilient planning; county-level unit; master planning; technical pathway for planning

Cite this article

Xiaotong REN , Peng ZENG . Pathway for County-Level Territorial Spatial Master Planning Oriented Toward Safety and Resilience Goals: A Case Study of Suning County, Hebei Province[J]. Landscape Architecture, 2025 , 32(10) : 71 -79 . DOI: 10.3724/j.fjyl.LA20250314

在全球气候变化与快速城镇化背景下，中国城乡系统的外部环境和内部要素受到的冲击和扰动日趋复杂，各类突发风险与链式风险使国土空间安全面临3个维度的挑战：1）极端气候灾害的多发性与覆盖度不断提高，严重威胁人居安全与生态安全[-2]；2）建成环境扩张及农田质量下降导致粮食安全问题愈发显著；3）公共卫生安全压力使城乡经济活力与社会稳定性承受极大冲击。对此，2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出要构建“安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”；2022年，党的二十大将国家安全作为专章进行论述和部署，并提出“以新安全格局保障新发展格局”的重大要求；2023年，自然资源部印发的《国土空间规划城市体检评估规程》将“安全韧性”列为六大核心评估维度之一。国土空间安全是国家安全的重要组成部分，在国土空间规划体系中贯彻落实总体国家安全观，是新时期的重要任务之一。
县级单元是中国行政体系的基础单元，也是新型城镇化的重要载体，是统筹国土空间安全与发展、实施灾害治理与应急管理的基本空间单元。同样，县级国土空间总体规划（简称县级总规）承续落实上位规划的开发保护策略与用途管制要求[3]，是国土空间规划体系从战略到实施的关键层级。当下，全国各省、市、县级国土空间总体规划已基本完成批复，县级总规如何有效融合安全韧性的目标导向，承上启下地推动国土空间安全韧性规划的落地实施，是规划编制过程中的关键问题。各地在规划实践探索中形成了丰富的经验且亟待总结，这些经验为后续开展规划监测评估和国土空间规划持续优化工作提供指导。
本研究以河北省肃宁县为例，总结安全韧性目标导向下县级总规的重点与难点，梳理规划编制的思路和框架，并从承灾空间优化、防灾要素配置、灾情响应机制3个方面，提出规划及实施的一体化策略。

1 安全韧性导向的规划实践演进与层级差异

韧性这一概念最早出现在19世纪中叶的机械工程学领域，用于描述金属等材料在外力作用下发生形变后恢复原状的能力。1973年，加拿大生态学家Holling将韧性概念引入生态学，提出生态韧性（ecological resilience），强调生态系统在面对干扰时维持基本功能和结构的能力。此后，韧性概念逐渐扩展到心理学、社会学、经济学、城市规划、灾害管理等多个领域[4]。国土空间规划要求统筹好发展和安全2件大事，安全韧性作为新时期城乡发展的重要目标导向，从系统风险应对、空间格局优化与资源要素配置，形成了多维度、全链条的规划指引。应对系统风险，安全韧性规划突破了传统的被动防御模式，致力于综合优化对复合风险、连锁风险的识别能力，系统提升容错阈值的弹性适应能力，并加速灾后修复与秩序重塑的协同恢复进程。安全韧性规划重构空间资源布局与配置的原则和方式，是构建多中心网络化空间格局，降低灾害链式瘫痪风险，以综合系统合力替代单一工程化治理，以冗余留白和平灾结合强化弹性防灾设计。

1.1 规划实践演进

随着安全韧性理论及方法体系的完善，国内外学者提出多种基于安全韧性导向的评价体系和发展框架，许多国家和城市也展开了实践探索，安全韧性导向的规划实践演进进程主要分为3个阶段（表1）。
表1 安全韧性导向的规划实践演进

Tab. 1 Evolution of safety & resilience-focused planning practices

风险类型 基础阶段：单灾种防灾减灾
具体规划及措施		 发展阶段：综合防灾规划
具体措施		 融合阶段：国土空间规划
具体措施
自然
风险		 1）地质风险：地震、火山喷发、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等；
2）水文风险：洪水、风暴潮、海啸、冰凌等；
3）气象风险：台风、暴雨、暴雪、寒潮、热浪、干旱、沙尘暴等		 各城市地质灾害防治规划中危险区工程避让、防洪规划中河道工程硬防护、气候适应性规划中预警信息发布等 72 h生命通道保障、河道疏浚、改造排水设施、饮用水源紧急净化、热浪/寒潮庇护所即时开放等 灾害风险评估与空间避让、洪涝韧性空间构建、气候适应性空间布局等
生态
风险		 1）生物风险：传染病、蝗灾、鼠灾、生物入侵等；
2）生态风险：草原退化、湿地干涸等		 《城市防疫专项规划编制导则》中疫情隔离控制、各城市生态环境保护规划中生态修复工程等 医疗秩序恢复、生态廊道建设、生态系统修复等 生物安全屏障建设、生态系统保护修复等
社会
风险		 1）人为故意型风险：恐怖袭击、战争与武装冲突、人为破坏、网络攻击等；
2）人为失误型风险：操作失误导致的火灾、决策失误引发的资源危机等；
3）社会系统型风险：群体性抗议骚乱事件、经济危机、公共服务崩溃等		 《公共安全专项规划》中人防设施布局、《城市消防专项规划》中消防站点规划布局等 人防设施布局、消防站点规划布局等 关键节点安全防护、安全分区与风险源管控、基础保障能力强化等
技术
风险		 1）关键基础设施风险：能源泄漏、交通设施故障、通信系统中断、供水排水系统瘫痪等；
2）工业技术风险：化学品泄漏、核泄漏等；
3）新兴技术风险：人工智能伦理风险、物联网安全漏洞、区块链攻击等		 各城市综合防灾生命线工程规划中“生命线”设施保障等 “生命线”设施保障、危险化学品仓储布局等 “生命线”系统韧性提升、高风险工业区空间隔离、数字基础设施安全布局等
复合
风险		 1）自然-自然复合风险：台风-暴雨-洪水-滑坡连锁灾害等；
2）自然-技术复合风险：地震-化工厂管道破裂-有毒气体泄漏等；
3）自然-人为复合风险：极端干旱-农田绝收-人为冲突等；
4）技术-人为复合风险：网络攻击-金融系统瘫痪-挤兑潮等		 灾害链阻断响应机制等 多灾种耦合风险模拟与空间响应、关键设施灾害链阻断设计、资源短缺风险的空间调控、系统性风险防控机制嵌入等

1.1.1 基础阶段：面向单灾种的防灾减灾专项规划

在基础阶段（2010年以前），安全韧性规划实践的主要形式为针对单灾种的专项规划。该阶段的专项规划主要应对地震、洪涝等自然灾害造成的物理破坏问题，例如各城市的抗震防灾规划与防洪规划等，以“灾时少损”为目标，针对点状设施与局部区域，通过工程标准提升、设施布局优化和防控分区划定等方法，提升城市对单灾种灾害的抵御能力[5]。例如日本1995年阪神地震后推行的建筑抗震加固标准、中国21世纪初建设的三峡库区地质灾害防治工程等。此类专项规划仅针对单灾种在固定区域的某一灾害场景下进行规划防控，关注防灾的格局韧性，但存在“头痛医头、脚痛医脚”的单一性、滞后性特征，忽视多元灾害的链式效应，无法系统性应对突发性、多类型、复杂化灾害，防灾效能受限。

1.1.2 发展阶段：综合防灾规划初步引入安全韧性的价值观念

在发展阶段（2010—2019年），安全韧性规划实践的主要形式为综合防灾规划。在2008年汶川地震、2011年东日本大地震等特大型自然灾害之后，规划学界和业界逐渐意识到传统单灾种专项防灾模式难以应对气候变化加剧、极端天气频率上升、全球化加速公共卫生危机传导等复合型风险的常态化，“探索提升城乡复杂系统的风险适应能力”成为全球规划领域共同的焦点[6-7]。2015年，联合国《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》明确将韧性列为城市可持续发展目标。中国也开展了综合防灾规划的大规模实践探索，相关规划将视角从自然灾害拓展至多样化风险，着力点从“单点防控”扩展至“系统协作”，基于对多灾种的风险评估，从系统韧性视角提出综合防灾规划策略。但受限于预测技术和方法，传统多重风险评估的主观性较强，综合防灾规划无法全过程动态精准识别灾害风险，导致该阶段综合防灾规划对灾害的全过程响应能力较弱[8]。

1.1.3 融合阶段：安全韧性作为目标导向融入国土空间总体规划编制

在融合阶段（2020年至今），安全韧性的空间发展理念被系统纳入国土空间规划。2019年，中国提出建立国土空间规划体系，将安全韧性提升到更高维度；伴随“十四五”规划将韧性城市纳入国家战略，以及新冠病毒疫情等各类型非传统风险对城乡系统的冲击日益增加，倒逼规划转向“全灾种、全过程、长时序”监测与治理[9]。这一时期，国土空间规划聚焦“灾前—灾中—灾后”的过程韧性[10-11]，安全韧性目标升级为“灾前风险预判—灾中功能维持—灾后快速恢复”，空间层级拓展至全域全系统网络[12]。多层级韧性规划体系成型：总体规划关注格局韧性、专项规划聚焦系统韧性、详细规划落实过程韧性[13-15]。同时，伴随数字孪生、大模型、人工智能等数智化工具和手段的快速发展与成熟，国土空间规划面向全灾种的“灾前—灾中—灾后”全过程的动态“学习—反馈—调控”韧性防灾机制逐渐明晰[16]。

1.2 规划层级差异

中国国土空间总体规划从上到下分为“国家-省-市-县-乡镇”5级，实现了从战略引导到区域协调，再到实施落地的层层传导。不同层级规划的核心定位、聚焦风险类型、韧性规划内容与特征存在显著差异（表2）。国家级规划聚焦跨区域重大风险，是国土空间安全韧性的顶层设计，主导国家层面的安全韧性总体框架与战略方向；省级规划聚焦省内区域性风险，衔接国家战略与市县措施，突出区域统筹的协调性；市、县、乡镇级规划强调实施性，从各个方面承担推动国土空间安全韧性规划落地实施的重要任务，其中，市级规划聚焦城市集中性风险，县级规划聚焦县域城乡风险，乡镇级规划聚焦小尺度、高频次风险。在安全韧性导向下，县级规划作为国土空间规划体系从战略到实施的关键层级，一方面要承续落实上位规划的开发保护策略与用途管制要求；另一方面要指导下位规划的编制实施与空间治理落地，在承灾空间、防灾要素以及灾情响应等方面具有突出优势。
表2 安全韧性导向的规划层级差异

Tab. 2 Differential mechanisms in safety & resilience-oriented planning hierarchies

规划层级 性质 核心定位 聚焦风险类型 重点内容 特征
承灾空间 防灾要素 灾情响应
国家级 战略性 战略引导 跨区域重大风险 构建国家生态安全屏障、划定重大基础设施廊道 战略资源管控（能源基地/粮食主产区） 跨省灾害联防联控机制、国家立法保障 顶层设计、跨省协同
省级 协调性 区域统筹 省内区域性风险 协调省域生态安全格局、布局省级防灾分区 统筹区域性生命线工程、配置省级应急储备体系 制定省级防灾标准、建立跨市应急联动平台 省内联动、分区管控
市级 实施性 实施管控 城市集中性风险 优化城市防灾空间结构、完善应急疏散通道网络 强化城市生命线工程韧性（供水/供电/交通） 建立多部门协同应急平台、编制综合防灾专项规划 市内闭环、近郊协同
县级 实施行动 县域城乡风险，且更
突出乡村关联风险		 承上启下构建县域防灾格局、联通生态-农业-城镇空间网络、分区分级划定风险单元 严守粮食/生态安全底线、拓展基础设施平急两用功能、差异化配置“蓝-绿-灰”设施 构建县域隐患数据库、近/中/远期防灾规划滚动实施、社区风险共担措施 城乡统筹、全域覆盖
乡镇级 具体落实 小尺度、高频次风险 落实防灾空间管控（蓄滞洪区/防护隔离带） 布置村级应急物资点、配置微型消防设施 制定村级应急预案、规划防灾避险路线 镇村联动、应急避险
1）在承灾空间方面，县级规划具有过渡性。国家级规划侧重跨区域宏观安全格局构建，省级规划聚焦城市防灾空间结构优化，而县级规划的核心在于将上位空间战略转化为可实施的韧性网络。县级规划立足县域的城乡过渡属性，聚焦土地利用斑块的联通性以强化县域的自然支撑力、功能抵抗力和流动转化力[17]。构建“生态网络—绿色空间”的衔接路径[18]，促使宏观安全格局落实为具体空间行为，实现区域生态安全格局与县级空间的尺度嵌套。
2）在防灾要素方面，县级规划突出兼容性。区别于国家级规划对粮食主产区等战略资源的管控和市级规划对生命线工程的强化，县级规划直面基础设施的有限性与乡村防灾的薄弱点。县级规划的核心是要素功能复合化：一方面，严守耕地与生态保护红线，筑牢安全底线[19]；另一方面，拓展基础设施的平急两用功能[20]，并通过蓝色（水体）、绿色（绿地）、灰色（工程）3类基础设施协同，实现有限资源韧性功能的最大化。
3）在灾情响应方面，县级规划强调实操性。国家建立跨省联防联控机制，城市编制综合防灾专项规划，而县级规划的核心价值在于长时序动态实施。县级规划重点紧盯防灾薄弱环节[10]，以抵御地质、水文、气象3类灾害为主要目标，构建隐患数据库，划定县域风险分区，提出社区级风险共担措施，实现县级规划在近、中、远期进行长时序持续性风险管控与防灾决策[21]，落实国土空间安全韧性的“最后一公里”治理。

2 县级总体规划的安全韧性价值目标与逻辑框架

本研究提出安全韧性导向的价值目标，即在规划中强调提升系统面对不确定扰动时的适应调整能力与协同增益能力，强调通过应对灾害风险“全域、全要素、全过程”的系统性响应，协同提升城乡系统的韧性阈值。在国土空间总体规划中，安全韧性的价值目标导向体现为格局韧性、系统韧性和过程韧性3个维度，分别作用于县级总规的承灾空间优化、防灾要素配置、灾情响应机制3个部分，通过主动优化县域空间格局、有效调动城乡发展要素、循环提升灾情响应过程来增强县域空间的韧性（图1），从而将安全韧性从抽象理念转化为可量化、可操作、可评估的行动方案，实现县级总规从传统规划向安全韧性规划的转型。
图1 安全韧性导向的县级总规编制和实施的总体逻辑框架

Fig. 1 Overall logical framework for formulation and implementation of safety & resilience-oriented county-level master planning

2.1 格局韧性：分区分级划定风险单元，提升空间韧性阈值

空间格局是指各类型空间要素以一定的规模、结构和布局形成的相互作用关系网络，这种关系网络所体现出的风险防控能力就是格局韧性。格局韧性也是空间规划对城乡韧性提升的直接作用维度，通常将灾害治理视为空间优化重组的契机，通过学习既往灾前预警、灾时反应与灾后恢复的循环过程，获取经验并提升空间韧性阈值[22]。
在规划实践中，格局韧性的提升以适应性为价值引导，将因灾制宜与因地制宜思想融入县级总规，强调复合致灾因子带来的县域风险非均性，建立风险分区分级的空间分异机制，实现风险评估的模拟量化与粒度细化。完善县级总规的安全隐患底数摸查，加强地域特征分析，结合风险单元有序优化县域功能布局、有机统筹县域三生空间，将灾害风险转化为空间管控语言，为国土空间开发保护格局优化提供科学支撑，实现县域风险精准治理。

2.2 系统韧性：多要素耦合，实现城乡系统韧性协同增益

传统县级总规普遍存在将单个防灾工程设施、单项防灾规划机械叠加的问题，导致城乡系统在面对真实的复杂风险的耦合作用时，往往面临规划失效与韧性失能的问题。而系统韧性可针对多重灾害风险带来的系统级联反应，是系统内各要素作为一个整体协同提升韧性的能力。
在规划实践中，全域全要素的国土空间资源管控与配置是县级总规的核心内容，通过优化资源要素之间的配置关系和运行方式，提升城乡系统的韧性能力。系统韧性强调多要素的协同提升，应对多灾种与风险链，任何要素的韧性缺失都有可能影响或破坏系统的整体性，需要解析多因素扰动下城乡系统内部各韧性要素的关联关系及作用机理。提升系统韧性需要深入分析“单一设施韧性”与“御灾系统韧性”的效能差异，以洪涝风险为例，县域城乡系统需通过“蓝-绿-灰”基础设施的协同作用达到韧性增加的目标，并针对不同风险单元进行差异化要素配置，形成多级有序的防灾单元、冗余兼容的基础设施体系、前瞻弹性的预留用地空间等，以增强县域韧性提升工作的系统性和资源要素供给的有效性。

2.3 过程韧性：全生命周期风险智慧管理，优化应灾过程韧性续航

国土空间总体规划明确了从编制、审批到实施的全生命周期管理理念，但县级总规针对“灾前—灾中—灾后”时序特征的全周期风险管理还存在技术缺口。过程韧性是当城乡系统应灾时，在维持、恢复和提升的3个阶段中表现出的维持力、恢复力和提升力。同时，过程韧性强调通过智慧决策，优化灾害管理全生命周期的动态适应能力，构建全过程风险共担机制。
在规划实践中，将安全韧性贯穿规划编制与实施的全过程，强调规划的时间维度，从预设终点的“蓝图规划”转向强调过程的“行动规划”；利用数据驱动和智能算法构建多维度监测指标与多场景的预警体系，将韧性建设纳入近期项目以把控实施时序，提升灾中应急阶段与灾后恢复阶段的抗逆能力。基于不同防灾单元之间的地理关联、风险级别、韧性水平等特征，通过“公平-效率”博弈模型探索适地化风险共担机制[23]，实现各单元韧性布局科学化，提升规划决策的科学性与实施性。

3 安全韧性目标导向的县级国土空间总体规划技术路径

河北省肃宁县位于京津冀中部、沧州市最西端，总面积为516 km2，辖9个乡镇，第七次全国人口普查结果显示，全县常住人口为34.21万人。本研究以肃宁县为研究对象，基于县级总规编制和实施的安全韧性导向与总体逻辑框架，提出“分区分级-网络联通”的承灾空间优化、“平灾兼顾-多级有序”的防灾要素配置、“滚动实施-风险共担”的灾情响应机制的县级总规技术路径。

3.1 承灾空间优化

3.1.1 风险评估：划定分区分级的风险单元

风险评估是提升县域单元应对风险能力的重要前提。肃宁县规划提出“基础分析—风险评估—单元划定”的编制流程（图2），通过评估与叠加致灾环境危险性和承灾空间脆弱性，实现风险单元的细化分区。1）整合多源信息，构建肃宁县“风险数据库”，并从自然地理条件、资源禀赋条件以及生态价值水平等多个维度综合评价肃宁县的风险隐患指数。2）通过对致灾因子和孕灾环境的分析，重点筛选出肃宁县高发、易发风险，综合考虑灾害风险的链式传导，划定肃宁县复合风险分区；并从人口经济、发展环境、设施水平、区位交通等多个维度，对承灾空间的发展水平和脆弱程度进行评估、对城乡发展水平进行分级分类排序。3）应用双目标分区分级决策方法，构建县域风险灾害程度分区与城乡发展水平分区的双目标决策平面，建立风险情景矩阵，进行网格加权叠加分析，形成不同风险等级的风险分区。按照地理空间临近关系与风险等级的一致水平，划分风险分异单元。在此基础上，进一步形成风险底图、风险情景与风险清单等空间化决策工具。通过识别县域风险高发易发区域，绘制多灾种风险热力图；根据县域风险阈值范围模拟不同强度风险情景，以此制定典型灾害的应对预案；并梳理县域风险清单与重点防灾项目清单。
图2 肃宁县风险单元划定流程示意

Fig. 2 Procedure for risk unit delineation in Suning County

3.1.2 格局优化：构建网络联通的空间格局

国土空间格局是提升安全韧性的基础，农业、生态、城镇3类空间的网络联通性提升不仅可以增强资源利用效率，还能阻断灾害链传导路径，提升县域综合抗灾能力。肃宁县这3类空间破碎化问题较为严重：1）农业空间覆盖全域，但集中连片度有待提高；2）生态空间呈点状分布于县域东北、西北、东南部，不成体系；3）城镇空间布局分散、集约度低。针对现状问题，县级总规以“网络联通”的系统性理念统筹3类空间格局（图3）。1）在农业空间格局方面，规划将肃宁县适宜集中整治的现状耕地进行聚合，形成集中连片、规模适度的农业生产空间，通过高标准农田建设、生态沟渠等工程，提升农田的抗旱、防洪能力；并根据现状乡镇特色、物流节点以及园区的分布，结合农产品的加工环节，形成特色鲜明、集聚便利的农产品加工流通空间[24]，提升农业发展韧性。2）在生态空间格局方面，规划通过识别生态源地，提取生态廊道与关键生态节点；联通分散的生态空间，构建三核四区、多廊成网、斑块融合的生态空间格局，以形成生态缓冲带，发挥湿地滞洪、森林防火、绿地固土等灾害调节功能，保护生物多样性。3）在城镇空间格局方面，规划通过完善综合交通网络，强化城乡交通联系，提升应急物资运送及疏散救援效率；并构建多中心、组团式的城镇空间布局，避免单核心集聚风险。
图3 肃宁县3类空间的网络联通规划示意

Fig. 3 Network connectivity planning for ecological, agricultural and urban spaces in Suning County

3.2 防灾要素配置

3.2.1 防灾设施平灾兼顾

平时服务、急时应急、以平养急是系统性规划的思路[25]。如何匹配与灵活转换基础设施的平急功能，满足日常功能与应急响应的双重需求，是防灾空间体系建设的关键[26-27]。规划通过蓝色、绿色、灰色3类基础设施的协同设计与功能耦合，打破传统单一工程思维，系统提升城乡韧性阈值，实现“平时服务民生，灾时应急防控”的双重目标。一方面，根据县域风险单元类型，制定差异化的设施组合方式，精准防灾减灾。如在洪涝灾害高风险单元（万里镇、留善寺镇东南部和师素镇西部），应以蓝绿设施为基底，预留排洪通道和蓄滞洪区，并连通河湖水面，形成平原河网防灾调蓄区；在地质灾害高风险单元（师素镇西部及肃宁镇、留善寺镇局部），各类开发建设宜进行空间避让；在城镇建设单元（城区和镇区），应有机结合3类基础设施，发挥水体、绿地和工程设施的协同效应来提升城乡韧性。另一方面，依据“蓝-绿-灰”基础设施与防灾设施的兼容匹配关系（图4），完善和确定肃宁县的设施配置类型，“平时”发挥维持城乡居民日常生活、文旅休闲等功能，“急时”通过功能转换满足应急指挥、应急交通、避难安置、应急医疗、物资保障等需求。
图4 “蓝-绿-灰”基础设施与防灾设施的兼容匹配关系示意[25-26]

Fig. 2 Functional compatibility and synergistic alignment between blue – green – grey infrastructure and disaster prevention facilities[25-26]

3.2.2 防灾单元多级有序

根据不同风险单元的差异化防灾目标及覆盖范围，形成“区域—组团—社区”多级有序的防灾单元，并将防灾单元分层嵌入规划体系，分别在县域层级结合“县域-乡镇-乡村群落”、在县城层级结合“中心城区-街道-社区生活圈”进行差异化设施要素配置（表3）。1）区域防灾单元作为统筹中枢，长期聚焦综合防灾，通过结构连通，打造防灾指挥中心、物资救援通道、防灾空间分区，筑牢韧性基底；2）组团防灾单元作为区域节点，中期侧重安置救援，以功能兼容为路径，布局防灾调度中心、疏散救援通道，预留冗余防灾设施，提升应急响应效率；3）社区防灾单元作为前沿阵地，应急阶段突出紧急避难功能，设置紧急响应中心、应急疏散通道与避难场所，实现风险的“早发现、早报告、早处置”。综合形成从长期防治到中期响应再到灾时应急的多级有序、层层衔接的防灾减灾体系（图5）。
表3 防灾单元分层嵌入规划体系

Tab. 3 Hierarchical integration of disaster prevention units into spatial planning systems

空间层级 覆盖距离
/km		 服务人口
/万人		 应急时间
/h		 重要防灾设施
防灾单元层级 县域层级 县城层级
区域防灾单元 县域 中心城区 [10.0，30.0] [10.0，20.0] [1.0，3.0] 县级机关单位、中小学、大型场馆、综合医院、大型公园、防护绿地、消防队、警察局、物流仓储中心、机场、火车站、铁路、高速、国道、省道等
组团防灾单元 乡镇 街道 [2.0，10.0) [1.0，10.0) [0.5，1.0) 乡镇级机关单位/街道办、中小学、分区医院、消防分队、警察分局、广场、公交车站、快速路、主干路等
社区防灾单元 乡村群落 社区生活圈 [0.5，2.0) [0.2，1.0) [0.1，0.5) 村委会/居委会、小学、幼儿园、社区卫生服务中心、派出所、邻里公园、次干路、支路、乡道等
图5 多级有序的防灾单元

Fig. 5 Multi-tiered and systematized disaster prevention units

3.3 灾情响应机制

3.3.1 全周期滚动实施机制

县级总规的有效实施是韧性规划落地的保障，实施过程可监测、灾情响应可调整是提升县域国土空间安全韧性的关键举措。1）全生命周期过程监测。基于风险底图、风险情景以及风险清单，聚焦灾害风险的作用周期以及规划编制实施的各个阶段，建立多维度、可量化的监测评估体系，以及多场景、可操作的模拟预警体系。2）滚动实施规划。将肃宁县规划目标分解为“近期—中期—远期”，规划行动分解为五年行动计划和年度计划，以年度项目制推进分期建设，通过阶段评估、年度体检，定期对照规划目标进行监督和反馈，分析差距并调整项目优先级，以修正下个年度计划，在近、中、远期，形成滚动式灵活修正的规划实施模式。如肃宁县通过经济、生态、文化等多维度评估识别优势乡村，并在近期以优势乡村为触媒，中期带动邻域乡村发展，远期实现全域乡村振兴（图6）。
图6 肃宁县滚动实施规划示意

Fig. 6 Schematic diagram of rolling implementation of planning in Suning County

3.3.2 单元间风险共担机制

安全韧性导向下城乡发展的公平逻辑已从资源均质配置转向风险正义分配。风险正义分配强调基于不同风险单元之间的地理关联、灾害等级、发展质量、韧性供给等特征，来合理分配资源和承担风险责任，引导防灾资源向高风险区域倾斜，建立不同单元之间的协同机制，以实现系统风险最小化。县级单元间风险共担机制的顺利落地，核心在于强化条（部门）块（区域）的深度联动。1）建立跨部门的协商平台。由县人民政府牵头，建立由自然资源、应急管理、水利、农林、住建、卫健、环保、气象、交通等部门组成的防灾减灾协商委员会；根据地质灾害、公共卫生等不同灾害，设置专项组，明确牵头部门与协作单位；统筹组织县域防灾规划编制，搭建防灾信息平台，细化应急管理工作中各部门的职责与作用，并将防灾责任纳入部门绩效考核。2）完善跨区域的治理机制。对于跨行政区防灾规划的编制审批和实施监督，应结合实际情况，由上一级行政管理部门组织规划编制和实施管理[20]。县级管理部门应积极配合落实区域性基础设施建设，确保跨县跨乡的应灾救灾路线畅通；协同推进片区的生态修复，预留生态廊道与防灾屏障；统筹进行区域性灾害治理，如针对大气污染、风沙、洪水等灾害确定责任共担机制。

4 结论

安全韧性目标导向的县级国土空间总体规划是应对复杂灾害风险和落实国土空间安全要求的重要抓手，也是实施风险治理与落实应急管理的安全底线与薄弱环节。本研究强调通过灾害风险“全域、全要素、全过程”的系统性响应，主动优化空间格局、高效配置发展要素、动态提升应灾过程，最终协同提升县域城乡系统的综合韧性阈值。同时，以河北省肃宁县为例，对照安全韧性的价值目标，从格局、系统、过程3个维度提出县级国土空间总体规划技术路径。
1）构建“分区分级-网络联通”格局，优化县域承灾空间。精准识别非均性县域风险，分区分级细化风险单元，形成风险底图、风险情景与风险清单等空间化决策工具；并完善生态廊道、应急通道等韧性网络，将全域风险认知转化为空间格局优化的主动适应。
2）构建“平灾兼顾-多级有序”体系，配置县域防灾要素。统筹“蓝-绿-灰”基础设施功能融合与平急转换，最大化城乡复杂系统的自组织、自运行、自修复能力；并划定“区域—组团—社区”多级单元，实施差异化、精准化的防灾要素投放，实现发展要素与安全需求的深度耦合。
3）完善“滚动实施-风险共担”机制，落实灾情响应措施。将规划实施与灾前预警、灾时应急、灾后恢复、学习反馈等环节贯通，以阶段性的量化评估滚动推进规划策略有序转化为韧性建设具体任务；并通过跨部门、跨区域的风险共担机制，合理分配县域资源和承担风险责任，保障韧性能力在规划全生命周期内迭代提升。
本研究在“分区分级提升格局韧性阈值—要素耦合增益系统韧性能力—周期循环续航过程韧性效能”逻辑框架下提出的县级总规编制策略，不仅为县域尺度系统化提升风险防控能力与空间韧性阈值提供了可操作的技术路径，更通过规划将安全韧性深度融入国土空间开发保护利用的基因。安全韧性是新时期城乡发展的重要目标导向，未来仍需完善县级规划中的韧性相关内容，并协调县级与其他层级韧性规划的衔接传导，以指导下一步规划监测评估和国土空间规划的持续优化工作，为县域城乡高质量发展筑牢基底。

图4由作者根据参考文献[25][26]绘制；图6底图源自河北省地理信息公共服务平台，审图号冀S（2020）030号，边界无修改；其余图表由作者绘制。

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