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2025 , Vol. 32 >Issue 6: 14 - 22

DOI: https://doi.org/10.3724/j.fjyl.LA20250183

Management and Operation Transformation of Urban Park Green Spaces from the Perspectives of Public Goods Provision and Fiscal Sustainability

  • Peiyi JIA
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  • Beijing JS.PHASE Landscape Planning and Design Consulting Co., Ltd.

JIA Peiyi, Ph.D., is chief planner of and a senior engineer in Beijing JS.PHASE Landscape Planning and Design Consulting Co., Ltd. His researches focus on sustainable landscape design, and park management and governance

Received date: 2025-03-21

  Revised date: 2025-04-23

  Online published: 2025-12-10

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Copyright © 2025 Landscape Architecture. All rights reserved.
Fold

Abstract

[Objective] The research investigates the systemic transformation of urban park green space management and operation in China from the dual perspectives of public goods provision and fiscal sustainability. Against the backdrop of shifting urbanization paradigms and tightening fiscal constraints, the research seeks to deconstruct the historical evolution of park governance mechanisms across three developmental phases — from the planned economy era to market-driven reforms and contemporary fiscal dependency — while addressing the structural contradictions between public welfare imperatives and financial viability. By integrating theoretical frameworks of quasi-public goods with fiscal challenges, the research aims to propose institutional pathways for sustainable park governance aligned with China’s high-quality development agenda, emphasizing ecological preservation, social equity, and economic resilience. [Methods] The research employs an integrated analytical framework to systematically investigate the dynamic interplay between urbanization processes, fiscal capacities, and park governance mechanisms, with a focus on supply-demand evolution across historical phases. By staging China’s urban development into three critical eras — pre-reform era, market transition era, and land-finance dominance era — the research traces how shifting spatial production modes reconfigures park management paradigms. The research adopts a multi-dimensional analytical approach, combining historical – institutional analysis on the evolution of urban park green spaces, paying attention to the logic and backgrounds of policy-making, as well as relevant policies and regulations across different historical periods, and examining the evolutionary process of policy adjustments and their interplay with shifting societal demands about urban park green space. [Results] The research delineates the systemic challenges driving the imperative for park governance reform, framed within three transformation shifts. First, the transition from high-speed growth to high-quality development redefines park objectives, prioritizing service equity over quantitative metrics, while confronting the inherent tension between ecological optimization and rigid regulatory constraints. Second, the shift from incremental expansion to stock-oriented urban renewal exposes the fiscal vulnerability of growth driven by land finance, which previously enabled rapid park green space expansion, making local governance burdened by high maintenance costs and hidden liabilities. Third, the transition from investment-led to consumption-driven growth repositions parks as catalysts for urban vitality, yet existing policies inadequately harness their potential for commercial synergy or public health dividends. On the supply side, fiscal austerity and debt containment policies severely constrain traditional funding channels. The tax-sharing reform initiated in the mid-1990s and the subsequent emergence of China’s land finance policies fundamentally reshaped local fiscal priorities, driving a strategic prioritized productive infrastructure over public services. However, recently rising public expectations for equalization of basic public services, are getting a higher priority for local government. Fiscal expenditures dedicated to urban park green spaces will likely to be squeezed in the future. At the same time, driven by the requirements for high-quality development, the ecological and recreational quality of urban park green spaces must be continuously enhanced, which leads to a paradox: Parks are increasingly vital for urban resilience but remain fiscally marginalized. The research identifies critical insights into the systemic transformation of urban park operation and management, centered on four pivotal dimensions outlined in the research’s reform framework. The transition from government – dominated supply models to multi-agent governance emerges as both a necessity and a challenge. While historical reliance on state control ensured public service provision, it also entrenched inefficiency and fiscal dependency. Case analyses reveal that experiments involving nonprofit and private sectors — such as New York’s Bryant Park BID — demonstrate potential for cost efficiency and innovation. It is neither realistic nor scientifically sound to expect the government to assume “unlimited liability” in the provision of public services such as urban parks and green spaces. The government should not be the sole provider. Expectations of governmental responsibility for delivering park-related public goods must be moderated. As evidenced by the supply of public services in education, healthcare, and housing — where social capital and market-driven mechanisms have played critical, even central roles — there is significant instructive value for redefining the composition of supply entities in park green space provision. The research also raises the perspective that the sustainable financial model for park green spaces is important. Considering that the current project-based investment model for public infrastructure often creates conflicts between short-term incentives and sustainability goals, the life-cycle financial assessment framework must be taken as the foundation of the financial model. Meanwhile, plenty income and cash flow is fatal to build up the financial cycle of park operation, which may entail the the adjustment of laws and regulations, improvement of leasable assets and regeneration of park-side urban areas. Then, the reforms on local tax system and innovative financing mechanisms should also be taken as primarily goals of reformation. [Conclusion] The research concludes that China’s urban park green space governance necessitates paradigm shifts across governance, financial, policy, and evaluative dimensions. Transitioning from state supply to multi-supply operation, involving nonprofit organizations and social enterprises could enhance efficiency and equity. Financial model innovation should integrate land value capture taxes, ecological asset securitization, and controlled commercial leasing, particularly for high-value urban core parks. Modernizing policy frameworks to accommodate regional disparities and allowing selective revenue-generation strategies may balance ecological mandates with fiscal realities. Crucially, replacing output-based metrics with outcome-oriented indicators measuring health impacts and social cohesion could realign incentives with public value creation. Ultimately, reimagining parks as economic value engine — rather than fiscal liabilities — requires institutionalizing synergies between ecological preservation, economic vitality, and participatory governance, positioning green spaces as a foundation for sustainable urbanization and Chinese-type modernization.

Key words： urban park; quasi-public goods; park green space management and operation; local fiscal crisis; supply entity and delivery mechanism; governance transition

Cite this article

Peiyi JIA . Management and Operation Transformation of Urban Park Green Spaces from the Perspectives of Public Goods Provision and Fiscal Sustainability[J]. Landscape Architecture, 2025 , 32(6) : 14 -22 . DOI: 10.3724/j.fjyl.LA20250183

党的二十届三中全会发布了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的总目标。习近平总书记视察天津时强调“提高治理现代化水平是建设现代化都市的重大任务”，并提出“要坚持走内涵式发展路子”“创新城市治理”等重要要求。
公园绿地①是城市功能的重要载体，在生态、社会、经济等方面有着极为重要的价值。改革开放以来，中国城市公园绿地建设取得历史性突破。然而随着新时代社会主要矛盾和发展方式的转变，公园绿地类公共服务供给模式的结构性矛盾日益凸显。一方面，公园绿地在提升城市综合竞争力、提高市民生活品质、改善生态环境等方面的作用，已被大众普遍感知和认可，社会各界对公园绿地的期待日益提高。另一方面，存量时代的城市发展模式，叠加地方财政危机和债务问题，使得公园绿地建设和管养投入持续缩减，一些财政困难的地区已经出现拖欠公园绿地养护经费的现象，城市公园绿地面临较为严重的建设管理运营困境。城市公园绿地建设管理的发展方向问题，已经成为主管部门、地方政府和行业最为关注的问题。
几十年来，城市公园绿地建设管理的公共政策更多依赖自上而下的顶层设计。而运营管理的相关研究多停留于现象描述与政策解读，缺乏对制度深层逻辑的系统性剖析。公园绿地管理运营困境表面上是资金与管理问题，实则是一个涉及多方利益博弈、制度设计、政策法规衔接及产业链重构的复杂系统性问题，背后暗含着治理模式转变、财政支出结构调整、公共服务供给改革等深层次改革目标，本质上是快速城镇化历史进程中“空间生产模式”向“现代治理方式”转变的必然过程。
本研究针对城市公园绿地建设管理和运营中面临的问题，在系统解构政策体系演进逻辑与管理范式迭代轨迹的基础上，结合行业实践和国内外经验，以厘清公园绿地现代化治理的底层逻辑，探索制度优化的潜在路径。

1 作为准公共产品的城市公园绿地

城市公园绿地管理运营是城市治理能力现代化的重要方面。过去更多把公园绿地视为基础设施，围绕这个观念形成了一整套的工作流程和政策机制。当前，城市公园绿地领域最突出的问题是地方财政困难带来的建设、管理、维护资金不足的问题。为破解这个问题，需要借危机促改革，以改革解危机，超越被动应对的权宜之计，提出系统性解决方案。从新公共管理理论的角度，公园绿地管理运营的制度设计需要进一步重视市场的作用，以调整政府管理行为中的错位、越位、缺位问题[1]。

1.1 准公共产品概念与公园绿地属性

构建城市公园绿地的新治理模式，需要先解释一个核心问题，即城市公园绿地的根本属性是什么？从社会需求的角度，可以将社会服务和产品大致划分为公共产品、私人产品与准公共产品3种类型[2]②。公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性特征的产品。严格意义上纯粹的公共产品很少，仅有国防、外交等，大多数的公共服务是处于中间形态的准公共产品，具有部分的非排他性和非竞争性[3]，公园绿地就是其中之一。虽然（大多数）公园是免费开放的，但距离公园较远的居民因交通成本、时间成本等难以实际使用，形成事实上的排他性；在节假日等高峰时段呈现“拥挤效应”也会产生部分的竞争性使用。

1.2 城市公园绿地的基本特征

1.2.1 正外部性与不易定价性

城市公园绿地具有很强的正外部性，即效用主要外溢到外部环境。主要体现在：环境生态效益方面的空气净化、滞尘固碳、冷岛效应、生物多样性等[4]；社会效益方面的市民身心健康、城市文化与活力、公众教育等；经济效益方面的资产增值、促进旅游、带动商业与消费等[5]。由于城市公园绿地正外部性效益的作用机制复杂、其定价有着较高的技术复杂性，故很难通过传统的市场机制直接量化或货币化。

1.2.2 非均质性

由于多种原因，城市公园绿地天然具有非均质性。城市不同区域的功能规划和定位，也加剧了公园绿地的这一特点，如城市中心区、中央商务区的公园绿地品质往往高于其他区域；老城区的公园绿地一般少于新规划城区。这也是公园绿地与道路、供水、燃气等其他城市基础设施的本质区别。

1.2.3 高维护成本

在公园绿地中，植被、水体等生态要素需要持续的专业维护，对应的设施和功能也较为复杂，对精细化管理的要求较高。因此，城市公园绿地全生命周期的维护成本远高于其他基础设施。对于高品质公园绿地而言，全生命周期的运营维护成本往往是建设成本的数倍乃至数十倍。以美国纽约高线公园、布莱恩特公园等为例，每年的运营维护资金达数千万美元，如纽约中央公园2024年度的运维支出就达1.42亿美元（约合人民币10.1亿元）[6]，折合每平方米约42美元/年（约合人民币300元/年）；北京某公园2024年年度预算为5.33亿元，折合每平方米约177元/年[7]。

1.3 城市公园绿地的供给机制与主体

准公共产品的供给模式通常包括政府直接供给、公私合营（public-private partnership, PPP）、使用者付费等。由于城市公园绿地的正外部性，私营部门缺乏投资动力，导致市场失灵，故一般采用政府主导供给机制。社会经济条件和政策差异、地区差异以及公园绿地本身的复杂性，往往导致实践中呈现多种供给模式并存的混合形态。

2 城市化1.0阶段的公园绿地建设运营机制

城市公园绿地的建设运营逻辑与城镇化进程高度耦合，呈现“增量建设主导”到“存量运营主导”的阶段性特征[8]。根据赵燕菁对中国城市化经济模型的划分框架[9]，城市化可分为：以空间扩张为驱动的城市化1.0阶段，以效能提升为内核的城市化2.0阶段。
中国正处于两阶段转型的关键期，要把握未来治理模式转型方向，亟须系统阐释城市化1.0阶段的建设管理模式。从公共产品与财政视角，根据城市公园绿地供给侧和需求侧的变化情况，笔者将新中国成立以来的公园绿地建设发展状况划分为3个时期：20世纪50—70年代、20世纪80—90年代、21世纪初至2022年。

2.1 20世纪50—70年代

新中国成立后的30年，国家着力于建立工业化体系、打下城市化基础。结合工业化布局和重点城市建设，各级政府对原有公园、私家园林、寺庙园林进行了修整和部分新建，建设了一定规模的城市公园体系[10]。此时由于初期经济基础薄弱、生产力发展水平不高，资源分配方式取决于国家统一的计划经济体制。在城市建设领域，有限的资源一般被优先用于生产性项目和必需的城市基础设施，公园绿地建设的优先级较低。因此，这一阶段的公园绿地建设总体规模较小，类型单一。

2.1.1 需求侧：福利化“景区”

较低的城市化水平以及严格的户籍管理，使大部分城市公园绿地的需求和供给基本平衡。从使用者角度，城市中的公园虽属于城市的福利事业，但大多并非免费使用；即使许多公园的门票虽只需数分到数角钱，但对于较低的人均收入而言，亦是一种不必要的开销。人们可用于休闲活动的时间和支出有限，“逛公园”这一行为与时下的含义完全不同，大多数市民也并未形成日常“逛公园”这样的非物质消费习惯。公园更接近于现在“主题公园”“景区”的概念。

2.1.2 供给侧：供给机制和运营模式

从供给模式来看，这一时期的公园绿地供给是政府直接供给和使用者付费相结合。计划经济时代的特征是公有制和行政计划绝对主导，价格由政府统一制定。这种体制特征投射在公园运营层面，表现为政企不分的行政管理模式，公园的管理运营职责由政府直接承担。
公园运营的经费主要有两个来源：一是门票销售及园内商业服务（包括小卖部、餐饮、游船等）的使用者付费；二是政府财政补贴。受福利设施定位和计划价格体制约束，公园经营性收入难以覆盖运营成本。这种结构性矛盾使得财政补贴成为维系公园正常运转的主要支撑[11]。
从建设投资维度观察，新中国成立初期的20多年间，公园绿地建设长期停滞。除部分重点城市外，大多数城市仅保有少数综合公园，整体规模相对有限，加之计划体制下维护标准较低，此时养护支出对地方财政造成的压力尚未显现。

2.2 20世纪80—90年代

改革开放以后，经济建设成为中心，经济体制经历了从计划经济向有计划的商品经济再向市场经济转型的深刻变革。伴随制度变迁，城市化进程加速推进，居民生活水平显著提升，此时城市公园绿地进入快速发展期（图1、2）[12]。
图1 中国城市公园绿地面积和公园面积年度统计（1981—2022年）[12]

Fig. 1 Annual statistics of urban park green space area and park area in China (1981 – 2022)[12]

图2 中国人均公园绿地面积年度统计（1981—2022年）[12]

Fig. 2 Annual statistics of per capita park green space area in China (1981 – 2022)[12]

2.2.1 需求侧：休闲生活必需品

在这一时期，社会主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾。经济发展带来消费结构的变化，人们对生活已不满足于物质条件提高，更要追求精神生活的美好多样，休闲娱乐等非物质消费的需求越来越高[13]。上海市1984年夜花园游览活动接待游人640.4万人次，同比增加23%。许多公园出现游人拥挤的状况[14]。
随着经济的发展和生活水平的提高，人们的闲暇时间也变得越来越多，休闲活动逐渐成了人们生活中的重要内容。1995年国务院确定推行8小时工作制和双休日制度，使得市民的休闲时间大大提升[15]。这一时期，逛公园成为城市居民休闲时间的重要放松方式，公园绿地成为城市生活的必需品。

2.2.2 供给侧：政企不分与市场化经营的双刃剑

面对城市基础建设支出的快速增长，中央于1985年启动城市维护建设税改革，明确将城市维护建设税作为地方税种，用于市政基础设施建设和维护。但由于城市基础建设耗资巨大，地方财政重点在建设支出，公园绿地运营的资金缺口长期存在。这一阶段的公园绿地产品供应制度上基本延续自上一时期。一方面当时的城市建设百废待兴，道路、桥梁、学校、医院等大量更紧迫的基础设施亟待建设；另一方面，政府的财政能力增长速度也远远赶不上大众需求的增长速度。因此，可投入公园绿地建设的财政资源非常有限。
财政资源配置的结构性失衡，直接催生了“以园养园”的管理运营策略。当时大部分城市对公园采取了差额财政拨款的管理模式，采取年度固定财政补贴包干（往往无法覆盖公园全部支出），公园需要通过自身经营筹集资金，维持人员和各项开支运转[11]。公园如能增加收入、节省开支，可以将结余款项用于职工奖金、福利等，因而激发了行业管理部门和公园管理机构的商业化尝试。各地公园管理部门开始引入各类市场化经营项目，如餐饮服务、商业娱乐、场地租赁（包括高尔夫练习场）、“园中园”等[11]，试图建立运营资金的自我补偿机制，甚至有些经营情况好的公园，以此方式获得了大量盈收。商业利益和无序经营带来了公园管理机构的膨胀，出现了“借园养人”、过度商业化等现象。到了20世纪90年代中后期，许多公园把主要精力用在经营营利性商业项目上，公园环境质量、景观质量、生态效益被忽视，过度的商业开发和收费的园中园，使得公园的基本服务功能和生态价值受到影响，市民怨声载道。
“以园养园”为主的运营管理模式是一把双刃剑：一方面缓解了财政压力，提高了公园收入，满足了部分市场需求；另一方面也引发了关于公园公益属性弱化的争议。市场化经营活动的渗透实质上改变了公园的功能定位，使之从单纯的公共休憩空间转变为兼具经济功能的复合型场所。这种转变既反映了市场经济改革浪潮下公共服务的适应性调整，也暴露出转型期公共资源配置机制的内在矛盾。
需要指出的是，由公园管理部门主导的“以园养园”模式并非真正意义上的公私合营，本质上是行政体系内市场化经营的过渡性制度安排。公私合营强调的公共和私营部门平等契约合作关系并未出现。“以园养园”仍属行政主导模式——公园管理机构作为事业单位，其商业经营活动属于“体制内创收”，并非独立的市场主体，本质上是政企不分的一种表现。公园资产所有权、经营权、收益权未作法律分割，商业开发缺乏产权基础和法理基础，导致“公地私用”争议，如一些公园将将文物建筑改为餐厅等经营场所引发的产权纠纷。
该模式反映了计划经济向市场经济转轨过程中，公共产品供给领域“半市场化”改革的典型特征——在维持事业单位体制框架下，通过行政指令推动局部市场化，形成“非公非私”的过渡形态。这种制度的矛盾性，为2002年以后财政全额拨款为主和免费开放的公园管理模式改革埋下了伏笔。

2.3 21世纪初至2022年

这一时期是中国经济腾飞、社会经济高速跨越和城市建设大发展的阶段。中国城镇化率从1998年的33.35%增长至2024年的67.00%，翻了一倍[16]；2022年全国城市建成区绿地总面积257.97万hm2，公园绿地总面积86.85万hm2，人均公园绿地面积15.29 m2，这3个指标在1998—2022年的增加值分别是1981—1998年增加值的6、7和10倍（图3）[12]。
图3 1981年、1998年和2022年全国城市建成区绿地面积、公园绿地面积、公园面积对比[12]

Fig. 3 Comparative analysis of green space area, park green space area, and park area in China’s urban built-up areas (1981, 1998, and 2022)[12]

2.3.1 需求侧：“经营城市”成为驱动力

探寻这一时期公园绿地需求侧的主要推动因素，主要来自两个方面：一是从民众的角度来看，城市人口增长和人民群众物质文化需求增长，带动了公园绿地建设；二是城市公园绿地建设成为中国城镇化快速发展的关键制度——土地财政模式的重要环节。20世纪90年代的分税制改革后，地方财权上收、事权下移，导致地方财政自给率下降；地方事权与财权不匹配，导致基层财政压力增大。结合土地制度改革，形成了地方政府通过“经营城市”获得土地出让金、土地相关税收和抵押融资等收益，推动城市基础设施建设发展和经济增长的模式[17]。
在这一时期，土地财政主导的城市发展模式成为城市公园绿地建设的主要驱动力。以新城、新区建设为重点的增量发展模式中，一方面相关政策法规要求，新建城区的绿地率需达到30%以上；另一方面公园绿地建设周期短、见效快，对周边土地增值带动作用强，可以形成“先建公园、再卖地”的时间差，最大化土地溢价收益。这样，地方发展成了公园绿地的内生动力，“经营城市”的极大需求形成了公园绿地增量建设的“需求-供给”自循环。
在2002年后土地招拍挂政策出台的20年间，公园绿地建设带动土地价值升值，土地出让金、土地相关税收增加以及土地抵押融资能力提升（地方债），反过来进一步强化了地方政府建设公园绿地的能力和偏好。在这样的正向刺激和循环的带动下，不断掀起城市公园绿地建设的高潮。

2.3.2 供给侧：免费公园与融资模式

2000年前后，对公园公益性的讨论成为群众和社会舆论广泛关注的社会话题，要求公园免费的呼声越来越高[18]。在“经营城市”理念普及和土地财政模式逐渐建立的基础上，地方政府也逐渐认识到公园免票可以更好地服务公众，更好地实现公园带动社会发展和土地升值的作用。
以2002年杭州西湖取消门票、免费开放为标志性事件，到2010年前后，全国各地基本实现了绝大多数城市公园的免费开放。2013年，受媒体舆情影响，住建部发布《关于进一步加强公园建设管理的意见》，强化了对公园绿地的管控措施。在公园管理运营层面，强调了公园的公共服务属性，提出“严禁在公园内设立为少数人服务的会所、高档餐馆、茶楼等”“严禁利用‘园中园’等变相经营”等规定，对政府投资建设公园的开发和租赁等商业化运营进行了严格的约束。此后，财政资金和政府性基金成为公园绿地建设运营的主要收入来源，地方政府成为公园绿地公共产品供给的主要甚至是唯一的主体。
在阻断公园过度商业化和政府自身财政资源有限的情况下，资金问题的矛盾又一次出现。地方政府拓展政策工具，采取变相举债融资的方式投入公园绿地的建设。2000年左右，城市化加速导致公园绿地需求激增，但政府财政资源不足，在土地相关收益未成气候的情况下，引入了社会资本投资代建填补资金缺口的建设-移交模式（build-transfer, BT）。相比传统政府主导建设过程的模式，BT模式由专业施工企业实施，理论上可缩短工期、控制成本。但公园绿地BT项目短时间内大规模建设，出现实际融资利率较高（超过12%~16%）、与地方财政周期不匹配、推高隐性债务等问题，导致地方债务风险加剧，故从2012年开始财政部逐渐收紧并最终全面禁止了BT模式。
2014年财政部、国家发展改革委发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，PPP模式接棒成为地方政府公园绿地建设运营的新模式。但缺乏针对性的制度设计，套用其他基础设施的PPP模式，导致在公园绿地建设、运营、实施过程中出现了“重建设、轻运营”“重短期、轻长期”等问题，加重了地方政府债务风险。随后中央开始收紧和暂停PPP模式。2023年国务院发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，要求聚焦使用者付费项目，禁止新增政府付费类PPP项目，标志着公园绿地建设运营的PPP时代落幕。需要指出的是，这一时期公园绿地建设的BT和PPP模式，与准公共产品供给中所指的公私合营模式，有着本质区别。准公共产品的公私合营模式，要求政府与私营部门目标一致、角色互补、利益共享、风险共担。而公园绿地领域曾经施行、现已禁止的BT模式、PPP模式，缺乏上述契约和机制，实质上是变相的地方政府融资行为，在模式设计上并未体现社会资本应有的产业、运营专业优势，也未充分考虑公园绿地的特性。

3 公园绿地运营管理转型的背景

随着高速城镇化进程接近尾声，公园绿地正在由增量扩张全面转入存量运营的阶段。同时，由于地方债务问题和财政危机，公园绿地的财政可持续出现问题。在此背景下，须将行业转型置于社会经济发展方式转型、城市空间价值重构、地方财政体系转型的战略框架中，重新思考公园绿地在现代化治理体系中的功能定位与价值实现机制。

3.1 需求侧：大转型

3.1.1 社会发展模式：由高速型发展向高质量发展转型

数量型发展已难以满足高质量发展的要求。园林绿地建设目标已由过去的绿化率、绿地面积量化指标等转化为公园绿地服务均等化、“300米见园、500米见绿”等目标。但由于公园绿地非均质化的基本特征，在既有城区的建设中，公园绿地不可能做到绝对的均等化。
未来的公园绿地建管运维，应秉承“长期主义”，相应的制度设计应以全生命周期的运营为目标。实践中，以建设思想主导的政策法规体系与当前公园运营管理的实际情况有所差异，需要进行系统的调整。例如公园更新项目中，公园内的林地需要间伐以优化生态结构和生态效益，但城市园林树木砍伐的严格管制却阻碍了上述行为。公园绿地作为“绿色资产”如何更可持续地发挥作用，成为构建韧性城市的自然基底，还需要进一步突破“体制深水区”。
人成为发展的核心要素，城市竞争的关键在争夺人口，公园绿地建管运营更要“聚焦提高人民生活品质，推动人的全面发展”。城市公园绿地建管运营，应从公众的日常生活和个体需求出发，更贴近人的真实使用场景，回应不同群体的具体诉求，从提升居民生活质量和身心健康、推动社会公平与包容、促进社会凝聚力等维度着力，让公园成为“生活的延伸”而非“景观的摆设”。

3.1.2 城市建设方式：增量发展向存量发展转型

城市存量发展已经成为新时代城市建设的主基调，城市更新是主要途径。但城市更新涉及面广，当前政策和资金投向重点在于燃气、热力、污水、电力等地下管网和老旧小区，可用于公园绿地的资金有限。同时，由于这类资金项目制的特点，一般用于改造建设工程，很难成为公园运营的资金来源。
增量发展时代，以土地财政和债务融资为支撑的公共绿地建设，本质上构成了跨期财政资源的时空置换。简单说，就是用“未来”的钱补贴“现在”，即未来应用于公园绿地的部分财政资金已经提前被预支。这种发展范式在快速完成城市绿地空间扩张的同时，也形成了高维护成本的固定资产沉淀。随着公众对公园品质要求的持续提升，养护成本高企的公园绿地面临日常维护与周期性更新支出的双重压力，若无法建立有效的收益反哺机制，此类基础设施的持续运维不仅会加剧地方政府财政负荷，更可能转化为制约城市可持续发展的长期负担。
解决这一问题需兼顾开源和节流，尤需重视节流的效能。在增量扩张时期，政府凭借决策与执行效率突出的优势，能有效弥补市场失灵、维护公共价值。但进入存量运营阶段后，政府机制(“有形的手”)逐渐显现效率递减、成本高企、灵活性缺失等短板，直接反映为财务层面的收支失衡。为此，亟须建立适配存量时代的制度框架，通过市场化要素注入，重构资源配置效率，实现公共治理与市场活力的动态平衡。

3.1.3 经济增长方式：投资驱动向消费驱动转型

当前中国经济正处于从投资驱动向消费驱动转型的关键阶段，这一转型既是应对国内外环境变化的战略选择，也是实现高质量发展的要求。2024年12月召开的中央经济工作会议将“全方位扩大国内需求”确立为首要任务。在这样的政策环境下，公园绿地蕴含的经济正外部性，正演变为其赋能城市发展的核心价值维度。“20分钟公园效应”的现象级传播，印证了公园绿地作为城市生活刚需的不可替代性。公众对公园休闲场景的需求持续向多元化、品质化跃升，但受政策规制等因素制约，公园消费服务供给的品质和丰度仍存在显著不足。
公园绿地的商业催化功能也亟待战略重估。纽约高线公园、布莱恩特公园等案例表明，优质公园可成为城市商业复兴、城市产业升级的触媒。但国内过往实践单纯偏重公园对周边地价提升作用，忽视其消费场景营造价值，导致“公园孤岛化”现象频现——许多人气极旺的公园，相邻的城市界面却常是小区围墙或城市快速路，面临与城市空间割裂和功能错配的问题。
随着人们消费方式和消费习惯的转变，传统商业综合体模式“日薄西山”。未来，公园绿地将由“配套服务设施”升级为“价值引擎”，成为区域消费的新核心。但这一转型的实现，尚有许多政策法规和条块分割的问题需要面对。除园林主管部门规章需要调整和变革外，在土地利用方式、业态准入、特许经营、收益处置等方面，还涉及财政、规划与自然资源、发改、商务、城管等强势部门的职能范畴，既需要在理论、法理方面提供系统性的支撑，也需要在制度设计和局部试点方面进行尝试和验证。

3.2 供给侧：地方财政支出结构调整

一方面，公园绿地的运营和更新资金需求巨大。仅在养护维护层面，基于2022年全国城市及县城110万hm2绿地数据估算（按养护成本10元/m2/年，更新成本200元/m2/15年周期估算），全国每年就需要为存量绿地投入2 422亿元以维持其正常运转。平均到地级市层面，293个城市年均负担约8.2亿元，约占地级市年平均财政收入的5.7%。养护经费一般只占运维成本的一部分，可想在经济增速放缓背景下，公园绿地的运维将是地方政府很大的财政负担。
另一方面，政策环境与财政逻辑表明，公园绿地的高质量发展面临系统性资金约束。且不说当前土地财政收缩、债务风险累积、经济增速换挡等带来的地方财政压力短时难题，假设财政紧张得到阶段性缓解，其财务困境能否根本性纾解？
财政支出结构的刚性调整给出了否定答案。回溯分税制改革形成的央地财政纵向失衡格局，地方财权事权错配催生出生产型基建偏好：相较于投资周期长、收益显化慢的民生型公共服务，地方政府持续强化对生产性高、见效快的基础建设和经济领域投入（恰是过往20年公园绿地快速发展的财政逻辑）[19-20]。叠加官员晋升的考核机制和地区横向竞争压力，形成“重经济、轻民生”“重资本积累、轻服务供给”的路径依赖。新时代以来，中央在有意识地扭转这种趋势。2021年发布的《国家基本公共服务标准》将教育、医疗等9类民生服务纳入央地共担机制，而将公园绿地排除在保障清单之外。2024年六部委《市政基础设施资产管理办法（试行）》更明确要求：“严禁为无收益或收益不足的市政资产违规举债”，意味着公园绿地包括地方债在内的传统融资途径几已断绝。在财政紧张持续的常态下，这些制度安排会导致非基本公共服务领域财政投入的挤压效应，必将倒逼公园绿地运维资金供给机制突破“政府单方投入”的传统范式。

4 城市公园绿地管理运营的转型思路

近年来，各地主管部门在财政压力下积极探索与社会资本的合作，以拓宽公园绿地运维的资金来源，然而实践面临双重困境：一方面受政策法规约束，实践探索空间受限，距实现公园绿地的财务可持续目标仍有较大差距；另一方面又担忧重蹈以往过度商业化的覆辙，缺乏制度保障和约束的商业化，存在与公共利益产生冲突的风险。面对当前困境，可从供给主体、供给机制、财务模式和政策体制等角度进行分析。

4.1 供给主体：政府不应是唯一主体

随着时代的变化，人民群众对公共服务的需求表现出差异化。不同的发展阶段，公共服务表现形态、实现方式也应各有侧重，对于公共服务的认知也不应是一成不变的，公共服务供给形态还要伴随发展阶段跃迁而动态调整。
过去有种提法叫“公园姓公”，强调公园的公共属性，即公园属于公众、服务于大众。这虽然在遏制无序的过度商业化与保护公众利益问题上发挥过作用，但也会产生一种“迷信”，即片面强调政府责任和全能，认为政府应该负担公园类公共服务的全部责任。事实上，要求政府在公园绿地类公共服务供给中承担“无限责任”既不现实也不科学，政府不应该是唯一供给主体[20]。结合教育、医疗、住房等基本公共服务供给情况来看，社会资本和市场化供给都发挥了重要甚至核心的作用，这对重构公园绿地供给主体的构成有启示作用。
国际经验揭示了制度变革的必然性。英国本是福利社会主义的“始作俑者”，政府在公共服务中的“全责”地位不断强化。但到20世纪70年代，英国陷入经济“滞胀”泥潭，失业率攀升、财政赤字激增，国家财政濒临崩溃，财政危机也倒逼出制度创新。20世纪70年代末，为缓解财政问题与公共服务供给的矛盾，英国政府在公园运维、垃圾处理等传统公共服务领域引入私营部门竞争，政府角色从“提供者”转为“购买者”[21]。在同一时期的美国也出现了类似现象。经过一系列制度设计、法规改革、税收制度调整，英美等逐步形成政府与社区组织、非营利机构协同运营的新型PPP机制，以市场化的手段有效实现了公共价值与运营效率的再平衡。
这些做法本质上重塑了政府在公园绿地类公共服务供给模式中的角色，减轻了政府直接供给的责任。政府的角色转变为“规则制定者+质量监管者”的有限责任主体，这符合现代组织管理权责对等的原则。专业的机构做专业的事，正如人们生病了去医院而不是去政府一样，未来公园绿地由专门化的非政府机构运营也应是常态。

4.2 供给方式：多元协同供给

世界各国的公共服务供给方式都经历了从官僚制的单一权威型供给向市场化和多元共治的转型。但市场化并不简单等同于政府购买服务（分包），这没有改变政府单一供给主体的局面；多元共治也不只是更多地听取公众意见就可以实现。
供给方式选择本质上是治理成本最优化的制度安排。政府（包括国企）作为供给者的优势是可以保障公共福利，却存在局限，如效率低下，人员、机构冗余和成本扩张，专业能力不足，权力寻租等问题，而且当政府财政承压时，此类弊端会加速显现。而社会资本的优势是效率提升、成本优化、资金渠道多样、具有活力，但缺陷是利益最大化（易侵害公共利益）、外部监管困难等。
在新治理模式的探索中，如何合理划定政府责任边界并高效履行责任，是公园绿地供给模式设计中面临的核心问题和最大挑战。供给模式要从“供给导向”向“需求导向”转变，从“粗放供给”向“精准供给”转变，从“单一主体”向“协同供给”转变[22-24]。可以借鉴英国、美国第三方治理模式的运作原理，将公园绿地的所有权、运营权、监管权分离，并授予不同的主体，将公园运营这个政府不善于做、私营企业不愿做、民众期待做好的事业做起来，以解决政府单一供给模式的缺位、越位、错位问题。
当然，这一模式需要清晰界定各方的权益、设计精细的运作机制，并以法规和制度为基础保障。在法律和政府的指导下，培育出符合中国国情和政策体系的非营利性公园绿地管理组织，以其非营利性去与政府和社会资本形成博弈，达到稳固的“三角”互补、协作机制（图4）。
图4 公共服务的多元供给主体

Fig. 4 Multiple providers of public services

4.3 经济模型：可持续的财务模式

任何城市的公共财力都是有限的，对固定资产运营而言，开源与节流同样重要。应构建面向公园绿地的财政资金、运营收入、租赁收入、政策融资等多元资金结构的财务模式。
1）树立公园绿地全生命周期建设管理的理念。现行的公共投资项目制模式，容易产生短期激励与可持续理念的矛盾，存在政绩导向下的过度投资、建设与运维脱节等问题。在此基础上，建立公园绿地全生命周期财务评估，将隐性债务、资产折旧、经济效益、生态效益、社会效益等纳入核算体系，应以此为基准去衡量和计划财政资金的投放重点，以及相应的公园市场化运营的目标和策略。
2）重视现金流的创造。特别是区位良好、商业价值和维护要求高的重点公园，最有可能通过市场化运作实现财务平衡，需要开创突破政策限制的窗口。单纯的绿色生态空间可以直接创造的收益有限，可供租赁的资产是创造现金流的重要途径。以纽约布莱恩特公园为例，其物业租赁的年收益超过500万美元（约合人民币3 550万元），是公园运维支出的重要来源。对于城市区位良好的公园绿地，可以考虑突破现有规范约束，合理适度地增加公园可运营建筑指标。需要指出，部分城市正在试行公共绿地中的点状开发供地模式，这一模式在上文提到的多元供给模式和法规体系成型之前，本质上还是土地财政的衍生，无法长效解决公园绿地“需求升级、财政承压、治理转型”的三重困境。在城市的宏观维度，公园绿地管理运营现金流的创造还可以跳出绿地本身，在土地利用方式和城市功能布局模式上创新，通过城市规划调整和城市更新，优化公园绿地相邻区域建设用地的功能，增加公园相邻的商业用地比例，强化商业用地、办公用地与公园的连接度，融合城市与公园的界面。
3）改革地方税制。在房地产税征收的大背景下，可以进一步丰富和细化税收工具，例如通过评估公园绿地特别是城市核心区重点公园对周围商业带动作用，以土地增值捕获（land value capture）的形式增设地方税；对拥有极高商业价值的公园，可以在房地产税条目下对公园周边的商业物业征收附加税或特别税，性质类似于BID（商业促进区）模式的财产税附加（property tax assessment）或商业促进税（business improvement tax）。
4）创新融资途径。公园绿地新治理模式和公共服务供给模式成型后，在积极的财政政策和宽松的货币政策条件下，可将公园绿地生态效益核算的绿色GDP、碳汇捕捉、公共卫生价值等作为融资抵押资产提供政策性贷款，实现公园绿地生态价值的资本化。

4.4 政策法规：加强制度设计和政策弹性

新时代公园绿地运营管理中，划定政府相关责任的边界、央地财权事权关系、政府与社会资本合作的利益分配与风险共担等，都需要政策法规的指导和制度设计的支撑。
考虑到公园绿地的非均质性和公共服务的市场化需求，在宏观政策制订方面，应加大政策弹性，进一步厘清中央与地方公园绿地管理运营方面的权责边界，尽量避免全国一刀切的政策模式。具体而言，一二三线城市、沿海和中西部城市在发展水平、财政能力和公园绿地运营需求方面有着很大不同；同一城市不同区域、不同功能定位的公园绿地在运营上也不完全相同。公园绿地的运营应在生态效益、社会效益、经济效益3个方面取得协调和平衡，公园绿地是生态产品，但更是公共产品。公园绿地法规政策的制定，应跳出市政基础设施、绿化空间的单一视角，从城市大系统的角度，突破现有法规的约束，允许部分公园的管理运营中侧重发挥其经济效益，为城市发展和城市绿地系统创造更多的价值和收益。

5 结语

需要清醒认识到，在新发展阶段和高质量发展的背景下，中国城市公园绿地的建设管理和运营均面临着系统性变革的需求。这不仅体现在当前公园绿地管理运营的现实困境，更触及过去引以为傲、超高效率的建设理念和管理模式。从供给模式到实施路径，从产业链、供应链配置到价值传导机制，整个“生态系统”已迎来结构性调整的历史拐点。单纯依靠共享共建、管养并重、技术创新等操作层面的概念，已无法破解行业整体发展动能衰减的困局，更难以应对新时代城市财政支出和治理体系重构带来的挑战。从公共产品的角度对城市公园绿地的管理运营重新定位，对政府、大众、社会资本等利益相关方的权责关系、共治模式进行重新构建，形成新的底层“代码”，是实现城市公园绿地可持续发展的重要途径。

专题学术主持人 Guest Editor of the Special

王忠杰 WANG Zhongjie

中国城市规划设计研究院教授级高级工程师，本刊编委Professorate senior engineer in China Academy of Urban Planning and Design, and editorial board member of this journal

① 城市绿地分为公园绿地、防护绿地、附属绿地、广场用地、区域绿地，由于其运营管理模式涉及多个利益主体，涉及的公共政策更为复杂，故笔者仅以公园绿地为代表进行探讨。

② 公共产品与公共服务在公共管理、经济学及政策研究领域常被视为同义概念，二者虽存在学理差异，但在多数文献中可互换使用，笔者亦不作严格区分。

文中图片均由作者绘制，其中图1~3数据来自参考文献[12]。

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