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2026 , Vol. 33 >Issue 2: 12 - 19

DOI: https://doi.org/10.3724/j.fjyl.LA20250642

专题：城市更新与设计治理

城市更新治理背景下的详细规划技术路径创新与体系机制优化

  • 阳建强 ,
  • 马晨曦
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  • 东南大学建筑学院

阳建强/男/博士/东南大学建筑学院教授、博士生导师/研究方向为城市更新

马晨曦/男/东南大学建筑学院在读博士研究生/研究方向为城市更新

Copy editor: 王一兰

收稿日期: 2025-10-16

  网络出版日期: 2026-03-12

基金资助

国家自然科学基金“基于多目标多情景老城容量综合评估与优化决策方法研究”(52278049)

上海市决策咨询研究大都市规划建设专项课题“适应城市更新需求的控制性详细规划变革研究”(2025-LH-GH05-B)

版权

版权所有 © 2026 风景园林编辑部
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Innovation in Technical Pathways and Optimization of Systemic Mechanisms for Detailed Planning under the Governance Context of Urban Regeneration

  • YANG Jianqiang ,
  • MA Chenxi
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  • School of Architecture, Southeast University

YANG Jiangqiang, Ph.D., is a professor and doctoral supervisor in the School of Architecture, Southeast University. His research focuses on urban regeneration

MA Chenxi is a Ph.D. candidate in the School of Architecture, Southeast University. His research focuses on urban regeneration

Received date: 2025-10-16

  Online published: 2026-03-12

Copyright

Copyright © 2026 Landscape Architecture. All rights reserved.
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摘要

【目的】

在国土空间规划体系改革与城市更新行动深入实施的背景下，对详细规划层面的城市更新治理路径创新与优化进行研究，以提升其实施效能，推动城市高质量发展。

【方法】

基于系统思维与治理视角，梳理城市更新政策演进与详细规划角色定位；识别空间维度、管控方式、技术方法与制度保障4个层面的现实困境，并结合北京、上海、广州、深圳等城市的实践进行佐证，最终提出多视角治理优化建议。

【结果】

提出4条城市更新治理路径优化建议：1）构建分层级、差异化的精准治理模型；2）完善“基础+弹性”的动态管控与审批机制；3）强化低碳、韧性、文化等方面的技术支撑；4）健全跨部门协作、多元融资与公众参与机制等。

【结论】

面向城市更新高质量发展目标，详细规划应从空间治理路径创新、动态管控方式优化、技术整合支撑强化以及协同治理体系完善4个层面系统推进改革，提升其适应性与治理效能，为构建中国特色的城市更新治理模式提供理论参考与实践指引。

关键词： 城市更新; 详细规划; 弹性管控; 协同治理; 城市高质量发展

本文引用格式

阳建强 , 马晨曦 . 城市更新治理背景下的详细规划技术路径创新与体系机制优化[J]. 风景园林, 2026 , 33(2) : 12 -19 . DOI: 10.3724/j.fjyl.LA20250642

Abstract

[Objective]

Against the backdrop of the deepening reform of the territorial and spatial planning system and the thorough implementation of urban regeneration initiatives, the urban development paradigm is shifting from “incremental expansion” to “stock optimization.” Detailed planning, as a crucial link connecting macro-level strategies to micro-level implementation, is undergoing a profound reshaping of its role and functions. However, advancing urban regeneration at the detailed planning level still faces multiple practical challenges. These challenges include the insufficient adaptability of standardized planning tools to highly heterogeneous spaces, the need to improve mechanisms for balancing rigid constraints with flexible demands, the inadequate integration of traditional planning tools with emerging development concepts, and the incomplete establishment of a cross-departmental, full-process collaborative governance system. This study aims to systematically analyze the core issues of urban regeneration governance at the detailed planning level. By integrating evidence from typical urban practices, it proposes targeted governance optimization pathways. The goals are to enhance the adaptability, operability, and governance efficacy of urban regeneration, promote higher-quality and more sustainable urban development, and provide theoretical references and practical guidance for advancing the modernization of urban governance with Chinese characteristics.

[Methods]

This research adopts a perspective of systematic thinking and governance innovation, employing a methodology that combines theoretical review and empirical analysis. First, it systematically examines the evolution of national urban regeneration policies since 2019, clarifying the transformation of detailed planning from a mere spatial regulatory tool into a comprehensive governance platform that coordinates multiple stakeholders and integrates diverse policy instruments. Second, it identifies practical dilemmas in urban regeneration governance at the detailed planning level across four dimensions: spatial aspects, regulatory approaches, technical methods, and institutional safeguards. This analysis is corroborated with case studies from urban regeneration practices in cities like Beijing, Shanghai, Guangzhou, and Shenzhen. For instance, examples such as the fragmented spatial governance in Beijing’s Huangcheng Jingshan Neighborhood, the challenges in development intensity regulation for Shanghai’s “Zhenru Zhixin” Project, and the mixed-use land management difficulties in Shenzhen’s “Industrial Upgrading” projects are used to illustrate the specific manifestations and root causes of these problems. Finally, based on this diagnostic analysis, the study constructs a four-dimensional optimization framework encompassing “Spatial Governance–Dynamic Regulation–Technical Support−Collaborative Governance” and puts forward systematic and actionable governance recommendations.

[Results]

Through systematic analysis, this study identifies four core challenges of urban regeneration governance at the detailed planning level and proposes corresponding four-dimensional optimization pathways. In the spatial dimension, to address the challenge of mismatched standardized tools and heterogeneous spaces, it proposes innovative spatial governance pathways. This includes establishing a hierarchical management mechanism of “Planning Unit –Regeneration Area –Specific Plot,” and introducing a three-dimensional property rights model along with a functional mix management mechanism combining “Negative Lists + Positive Guidance + Compatibility Assessment” to enhance the precision and adaptability of spatial governance. Regarding the regulatory approach, to balance rigidity and flexibility, it advocates for optimized dynamic regulation. This involves constructing a multi-dimensional regulatory framework based on “Primary Function + Flexible Compatible Function Pool + Negative List,” refining a differentiated indicator system of “Baseline Indicators + Floating Ranges + Intra-unit Coordination + Market Transfer,” and establishing fast-track approval channels for small-scale regeneration projects. In the technical methods dimension, to facilitate the substantive integration of concepts like low-carbon development, resilience, and cultural heritage, it emphasizes strengthening technical support. This is achieved by developing operable technical guidelines and standards, translating these concepts into mandatory or guiding control elements within plan formulation. Concerning institutional safeguards, to resolve bottlenecks such as poor coordination, funding shortages, and ineffective participation, it calls for improving the collaborative governance system. Specific measures include establishing regular cross-departmental coordination platforms, innovating diversified investment and financing models, and implementing empowered whole-process public participation mechanisms, aiming to build a governance structure characterized by co-construction, co-governance, and shared benefits.

[Conclusion]

This study draws the following conclusions: First, within the context of territorial spatial planning system reform and deepening urban regeneration, the role of detailed planning has transformed from a traditional technical tool into a comprehensive governance platform connecting macro and micro levels, coordinates diverse interests, and integrates policies. Second, current governance practices still face structural challenges across the four dimensions of spatial adaptation, regulatory flexibility, technical integration, and institutional coordination, which constrain effectiveness of plan implementation. Third, to achieve high-quality development in urban regeneration, it is essential to systematically advance the the optimization and innovation of governance pathways for detailed planning. This requires coordinated reforms across the four dimensions of “Spatial Governance–Dynamic Regulation–Technical Support–Collaborative Governance” to comprehensively enhance the adaptability, operability and overall governance efficacy of detailed planning. These efforts will provide support for the construction of an urban regeneration governance model with Chinese characteristics and advancing the modernization of the urban governance system and governance capacity. In the future, in-depth exploration will be carried out on topics such as the improvement of theoretical systems, innovating technical methods, optimizing institutional designs, and expanding practical pathways, with the aim of promoting higher-quality and higher-level development in urban regeneration.

Key words： urban regeneration; detailed planning; flexible regulation; collaborative governance; high-quality urban development

在新时代国土空间规划体系背景下，详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，承担着连接宏观规划与微观实施的关键纽带作用。随着城市更新行动上升为国家战略，且连续多年出现在政府工作报告及高层重要会议中[1]，其重要性日益凸显。特别是2025年7月，中央城市工作会议的召开，将城市更新作为重要抓手放到了更加突出的位置，意味着城市更新已然成为推动城市高质量发展、优化空间资源配置、提升人居环境品质、满足人民美好生活需要以及提升城市治理能力的重要举措。
近年来，学术界围绕城市更新治理与详细规划的互动关系展开了广泛探讨。综观现有研究，可归纳为3个主要前沿观点组。1）治理体系重构视角，强调城市更新治理应从政府主导的单中心模式向多元主体协同共治转变。学者构建“双轨型”更新规划体系，探索治理层级与规划技术的协同演进[2]，通过制度设计促进政府、市场、社会等角色的功能整合与权责明晰[3]，以应对更新过程中多元利益的复杂交织。2）规划技术适应性转型视角，聚焦于详细规划如何应对存量空间的复杂性与不确定性。研究者普遍指出传统控规的标准化工具在应对产权破碎、功能混合、风貌杂糅等特征时存在局限[4-5]，因而需探索更具弹性的管控方法[6-7]，如“图则+规则”模式[6-9]、基于土地整备的产权重构路径[3, 10-11]等，以增强规划在建成环境中的适应性。3）系统协同与制度效能视角，致力于探讨规划如何作为制度平台，有效整合政策工具并激活实施效能[12]。其中包括国土空间规划与城市体检的协同[13-14]、详细规划单元作为中观协调工具的演进[15-17]，以及规划与规则在制度层面的协同建构[18]。这些研究强调详细规划的成功转型不仅依赖于技术优化，更依赖于其作为协同治理枢纽的制度能力建设。尽管当前研究已从多元共治、弹性管控、技术适配等不同侧面对城市更新中的详细规划进行了有益探索，但仍缺乏一个能够整合“空间-管控-技术-制度”多重维度的整体性分析框架。
为填补上述研究空白，本研究聚焦一个核心问题——如何系统构建与优化详细规划层面的城市更新治理路径，以提升详细规划应对存量空间复杂性的适应性与治理效能，并为此设定3个递进子目标：1）厘清更新背景与详细规划角色定位；2）诊断当前主要问题；3）创新优化路径。为实现上述目标，本研究采用“系统诊断—案例佐证—路径构建”的技术路径（图1）。首先，梳理政策演进与详细规划角色转型，确立其作为“空间治理与利益协调平台”的新定位；其次，聚焦详细规划层面，从空间适配、管控弹性、技术融合与制度协同4个维度，诊断城市更新治理的重要问题，并结合北京、上海、广州、深圳等地的实践案例进行佐证分析；最后，针对存在问题构建一个涵盖“空间治理创新、动态管控优化、技术方法强化、协同体系完善”的四维优化框架，提出可操作的治理路径建议，从而为破解存量更新中的规划实施困境提供理论思考与实践指引。
图1 研究思路框架

Fig. 1 Research framework and logic diagram

1 城市更新政策演进与详细规划的角色定位

1.1 城市更新政策演进脉络

自2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》确立“多规合一”空间治理框架以来，中国城市更新政策体系经历了从空间重构到综合治理的深刻转型，其演进特征在治理维度、参与主体与实施路径上得到集中体现。
在治理维度上，政策焦点已从早期的物理空间改造和土地再开发，全面拓展至涵盖社会融合、经济活化、文化传承与生态修复的综合治理。2021年，“十四五”规划将城市更新上升为国家战略，推动其从项目性实践向系统性治理转变。2022年，党的二十大提出“人民城市人民建、人民城市为人民”理念，进一步赋予了更新工作以价值内核。至2025年，中央城市工作会议强调“以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”，再到同年中央经济工作会议提出“高质量推进城市更新”。这一演进表明，城市更新的政策目标已逐渐融合了空间、经济、社会与文化的多元价值。
在参与主体上，政策导向实现了从“政府主导、市场运作”的二元模式，向“政府引导、市场运作、公众参与”的多元主体协同格局转变。早期的更新多依赖政府或开发商主导。随着《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（2025年）等文件的出台，政策明确鼓励产权人、社区、专业机构等多方共同参与决策与实施，共建共治共享的理念被制度化。
在实施路径上，政策导向从“碎片化、项目化”推进的模式逐渐转向“全域统筹、系统集成、有机更新”的整体治理模式。这强调在国土空间规划的整体框架下，以详细规划为依托，加强片区统筹和单元更新，注重可持续运营，避免急功近利的短期行为。通过梳理2019年以来的政策文件及重要会议，我们得以理清这一系统性、多层次政策体系的演进脉络与内在逻辑（表1）。这一演进既反映了国家治理现代化的内在要求，也体现了城市发展模式从增量扩张向存量优化的转型。同时既反映了国家对城市更新认识的不断深化，也为详细规划在城市更新中发挥综合治理平台作用提供了重要的制度保障与政策支撑。
表1 2019年以来中国城市更新相关重要文件与会议要览

Tab. 1 Relevant documents on urban regeneration in China since 2019

年月 文件/会议名称
2019年5月 《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》
2021年3月 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》
2021年6月 《国土空间规划城市体检评估规程》
2022年10月 中国共产党第二十次全国代表大会
2023年3月 自然资源部《关于加强国土空间详细规划工作的通知》
2023年11月 住房城乡建设部《关于全面开展城市体检工作的指导意见》
2023年12月 中央经济工作会议
2024年7月 中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议
2024年12月 中央经济工作会议
2024年12月 全国住房城乡建设工作会议
2025年1月 国务院常务会议
2025年1月 全国城市更新工作部署视频会议
2025年4月 《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》
2025年5月 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》
2025年5月 自然资源部《国土空间规划城市体检评估规程》
2025年7月 中央城市工作会议
2025年12月 中央经济工作会议

1.2 详细规划的角色定位

在城市更新逐渐走向精细治理的背景下，详细规划的角色发生了重大转变，已超越传统增量规划时期作为空间形态技术蓝图的单一属性，演进为衔接宏观战略与微观实施、协调多元利益、集成政策工具的综合性治理平台。这一角色内涵可通过技术整合、利益协调与政策传导三大核心功能来阐释（图2）。
图2 详细规划作为“综合治理平台”角色示意

Fig. 2 Schematic diagram of detailed planning as an “integrated governance platform”

首先，在技术整合功能上，详细规划是应对存量空间复杂性的适应性工具箱。面对产权破碎、功能混合、风貌杂糅等特征，必须依托差异化指标体系、三维管控方法等复合型技术，实现对异质空间的精准响应。如北京在老旧小区改造中探索设施精准配置[19-20]，上海在历史风貌区创新精细化管控指标[21]，深圳在工业区推行“工业上楼”与分级管控[22]，均体现了详细规划对存量空间复杂性的技术适应尝试。
其次，在利益协调功能上，详细规划是促成多元主体共识的协商平台。城市更新涉及政府、市场、产权人、社区居民等多方利益，与传统再开发“征收—出让—建设”的线性流程不同，要求建立包含意愿征询、利益协商、产权整合等环节的协同治理流程。详细规划通过构建社区规划师制度、参与式规划设计等协商机制，推动形成共建共治共享的治理格局。如广州永庆坊的“共同缔造”委员会[23]、深圳南头古城的产权合作机制[24]、上海“15分钟社区生活圈”的公众参与[25]，均展示了详细规划在协调多元利益、促进社会公平方面的治理效能探索。
最后，在政策传导功能上，详细规划是集成与落地各项更新政策的重要枢纽。通过容积率奖励、功能混合激励等弹性政策工具，引导市场行为；同时通过与城市更新条例、资金保障办法等上位政策的衔接，确保规划意图能有效传导至实施、运营环节。
因此，现代城市更新中的详细规划已超越传统技术蓝图范畴，成为融空间设计、利益调解、政策引导于一体的制度性安排，其效能决定了更新行动的治理水平与可持续性，也为推动城市高质量发展提供重要支撑。

2 城市更新治理在详细规划层面存在的主要问题

2.1 空间维度：标准化规划工具与高度异质空间适配不足

当前详细规划在应对城市更新中高度异质化的空间特征时，面临底层工具逻辑与对象复杂性之间的适配挑战。这实质上并非简单的技术应用问题，而是源于增量规划时代形成的标准化范式，难以适应存量空间“非标”属性的根本困境。
在空间形态与肌理层面，传统规划基于规整地块、明确红线和均质假设的管控模型，在面对存量地区普遍存在的碎片化、模糊性与多元尺度时表现出一定局限性。如北京皇城景山街区中文物、历史建筑与普通民居犬牙交错，形成独特的“拼贴”肌理[26]。基于标准地块的日照、消防等规范在此类空间直接套用，往往难以实施，甚至可能对既有的历史肌理造成不可逆的破坏。这揭示了现有工具缺乏对“非几何规整”空间的识别与响应能力。
在功能组织与用地分类层面，存量地区普遍存在的功能垂直混合、时空交替使用等复杂形态，对静态、排他的传统用地分类体系构成直接挑战。以四川阆中古城骑楼为例，其典型的“底层非遗作坊+上层青年公寓”模式，便是功能垂直混合的生动实例。这种自下而上、有机共生的功能关系，难以被“商业用地”或“居住用地”等单一标签所定义和引导。尽管上海等地探索了混合用地，但系统性、可操作的混合功能认定规则、兼容性评估方法与动态调整机制仍然缺位。
在产权整合与实施基础层面，复杂多元甚至模糊的权属结构，是规划落地的现实挑战。如北京西城旧城更新中直管公房、私房、单位产权并存[27]，其产权整合的推进往往受困于深层的制度约束与法律障碍。现行规划虽可描绘美好愿景，但缺乏与民法典、历史遗留问题处理政策直接衔接的桥梁工具，导致规划方案因产权整合失败而搁浅的风险极高。意愿征询仅是起点，共有产权分割、权益量化补偿等深水区问题，亟需规划工具与产权政策的协同创新。

2.2 管控方式：刚性约束与弹性需求的平衡机制有待完善

当前管控体系的主要矛盾在于其静态、刚性的制度设计与城市更新所需的动态、渐进、试错性过程不相匹配，缺乏有效的平衡与转换机制。
在用途管制弹性上，问题表现为有弹性之名，乏弹性之实。虽然混合用地已被提出，但其管理仍深受传统思维束缚。以深圳“工业上楼”项目为例[28]，研发、制造、配套服务需要在同一栋楼内立体融合，但现有法规对工业建筑内部功能配置、消防疏散等规定并未同步更新，导致项目在报批时面临“无法可依”或“多法冲突”的困境。这反映出，弹性管控需要从单一的“用地性质混合”拓展到覆盖建筑空间使用、安全标准、产权登记的全链条制度配套。
在开发强度调控上，容积率等关键指标的管理仍显粗放。以上海“真如之心”项目为例，在历史风貌保护与开发强度间寻求平衡时，既有的容积率测算与转移方法难以精准量化风貌保护的“价值损失”并予以合理补偿。指标调整往往陷入“一事一议”的谈判博弈，缺乏基于价值评估、产权影响和公共利益贡献的透明化、公式化的浮动规则与转移机制。
在实施审批路径上，程序烦琐、周期漫长的审批流程，与小规模、渐进式、微更新的节奏严重脱节。广州一些老旧小区改造中，更换一个门头、增设一处公共活动设施都可能需要启动完整的规划调整程序，成本极高。这暴露出当前制度缺乏针对“小微更新”的简易、备案或通则式管理通道，以及允许临时使用、功能临时转换的弹性空间。

2.3 技术方法：传统规划工具与新兴发展理念融合不足

低碳、韧性、文化传承等理念虽已成为规划原则，但在详细规划编制中，常与具体空间管控若即若离，缺乏深度整合的技术载体。
在低碳建设方面，问题在于技术指引的“碎片化与不可操作性”。北京中海金融中心等零碳建筑是优秀个案，但尚未转化为普适性的规划管控要求。详细规划中缺乏对街区层面可再生能源利用比例、碳排强度上限、绿色交通组织等强制性或引导性指标的设定，也缺少对应的计算方法和审查标准。低碳目标因此容易成为文本中的口号，而非设计方案必须解决的约束条件。
在韧性城市方面，防灾减灾要求与空间设计存在被动嵌入而非主动塑造的脱节。以上海杨浦滨江改造为例，其景观提升卓有成效，但对极端降雨内涝、风暴潮淹没风险的适应性设计，多被当作专项工程后置处理，而非在空间布局、竖向设计、设施配置的初始方案中就作为决定性因素。规划缺乏将韧性风险评估结果直接转化为用地布局、开发强度、开放空间系统设计准则的传导机制。
在文脉赓续方面，保护与发展常陷入定性多、定量少的争论。如北京南锣鼓巷、上海真如寺区域的历史文化价值评估，多依赖专家经验判断，难以形成共识性的量化等级。这导致规划管控中的高度、体量、风貌等要求缺乏清晰的价值依据，容易引发争议。需要建立历史文化资源价值评估的量化方法体系，并将其与容积率补偿、空间形态导则等管控工具直接挂钩，实现“以价值定保护，以保护换发展”的精细化管理。

2.4 制度保障：跨部门、全流程的协同治理体系尚未贯通

治理效能的最终实现，依赖于背后的制度协同。当前，部门壁垒、资金短板与参与虚化构成了主要的制度瓶颈。
在跨部门政策协同上，存在纵向强、横向弱的痼疾。规划、住建、消防、文保、园林等部门各有其法规和标准，在城市更新这一高度复合的项目中极易产生冲突。深圳某更新项目就曾面临规划方案符合要求，但因消防或文保规定无法通过的困境[28]。这凸显了缺乏一个常设性的、有决策权的跨部门协调平台，在前期就进行规则整合与矛盾预判。
在资金保障与可持续性上，过度依赖财政投入和房地产反哺的单一模式难以为继。许多低效用地再开发项目，因经济效益不明显而难以吸引社会资本。现有专项债、城市更新基金等投融资工具与具体更新项目的收益模式、风险分担机制衔接不够紧密。缺乏针对不同更新类型的差异化、可持续的财务平衡模型与金融产品创新。
在公众参与的有效性上，普遍存在过程参与多、实质影响小的问题。虽然社区协商会、公示等环节已成标配，但居民意见对最终方案的决定性影响较弱，参与多停留在知情和咨询层面。其根源在于，缺乏将公众意见程序性、制度化地转化为规划条款的机制，也缺乏对社区规划师等专业协调角色的稳定资源支持和权责界定，导致参与过程容易流于形式或陷入无序争论。

3 详细规划层面的城市更新治理路径创新与优化建议

针对上述四大核心问题，本研究提出一个系统性的四维治理优化框架（图3），旨在推动详细规划从“问题应对”转向“主动治理”。
图3 详细规划层面城市更新治理优化框架

Fig. 3 Framework for optimizing urban regeneration governance at the detailed planning level

3.1 创新空间治理路径，实现从“标准套用”到“精准适配”的转型

面对存量空间高度异质的特征，详细规划须摒弃“一刀切”的标准化范式，转向建立分层级、差异化与实施深度捆绑的精准治理模型。首先，进一步健全“规划单元—更新片区—具体地块”的三级空间治理框架，强化更新片区作为产权整合、设施捆绑和利益统筹的关键层级。如针对历史街区、老旧厂区等特殊空间，可引入三维产权模型与数字仿真技术，将分析结果作为确定空间形态的刚性依据，实现管控的精准化与可视化。其次，要建立“负面清单+正面引导+兼容性评估”的系统性功能混合管理制度。“负面清单”明确安全、环保等刚性约束；“正面引导目录”列出鼓励混合的创新功能；而开发“兼容性评估工具”则能科学量化不同功能在同一空间内混合的比例、区位与时段可行性，为规划许可提供前置依据。最关键的是，强化详细规划方案与“产权整合平台”的法定性衔接，规划编制应同步提出产权重组的备选路径与政策工具包，并将规划条件作为权益分配谈判的基准，确保空间蓝图具备坚实的实施基础。

3.2 优化动态管控方式，构建从“静态蓝图”到“过程管理”的弹性规则

为回应更新过程动态、渐进的内在需求，管控体系必须从静态封闭走向弹性开放，建立一套全过程可调节的规则集。在用途管制上，应超越简单的用地性质混合，构建“主导功能+兼容功能弹性库+负面清单”的三维立体管控规则。允许在土地出让或更新协议中，附设在一定条件下可转换的“弹性功能库”，并建立相应的动态备案机制，简化符合正面引导的微调审批。在开发强度调控上，须完善“基础指标+浮动区间+单元内统筹+市场转移”的精细化指标体系。核心是建立透明、公式化的开发权转移机制，通过区域性交易平台，将历史保护、生态敏感等受限区域的未用开发权进行量化评估和市场化转移，实现公共利益的价值补偿。在实施审批上，则需设立“分类别、差异化”的审批通道：对不增容、不涉及安全问题的小微更新实行备案制；探索附条件的临时规划许可，为创新业态提供试错空间；并通过建设数字化并联审批平台，推动跨部门协同审查，大幅提升管理效率。

3.3 强化技术方法支撑，推动新兴理念从“文本倡导”到“技术内置”

为确保低碳、韧性、文化传承等理念实质性引领空间塑造，须转化为可核查、可操作的强制性技术条款与设计标准。在低碳建设方面，制定《城市更新详细规划低碳建设技术导则》，在规划条件中明确碳排放强度、可再生能源比例等约束性指标，并要求方案审查阶段提交碳排放模拟报告，将低碳设施布局纳入图纸强制内容。在韧性城市方面，建立“风险评估-空间设计”联动机制，将暴雨内涝、热岛效应等风险评估结果直接转化为用地布局、竖向设计和避难通道等管控要求，实现韧性目标的主动空间化。在文化传承方面，关键是要构建“历史文化资源价值量化评估与差异化管控”的对应体系。通过多因子模型对历史要素进行价值评分与分级，据此制定与开发权益挂钩的精细化管控套餐，实现从“一刀切”保护到“以价值定保护，以保护换发展”的精准管理。

3.4 完善协同治理体系，促进实施保障从“部门分立”到“系统集成”

治理效能的最终实现，依赖于权责清晰、资源整合、过程贯通的协同治理操作系统。首先，成立由市政府牵头，整合规划、住建、文保、消防等关键部门的“城市更新联合审议办公室”，进行前期政策合规性预审与矛盾协调，变“串联审批”为“并联指导”，输出一致的政府意见。其次，设计“项目类型-收益模式-金融工具”相匹配的投融资工具箱：针对公益类项目，探索“公益性项目+周边经营资源打包”模式；针对经营类项目，创新不动产投资信托基金（real estate investment trust, REITs）、收益债券等工具；并推广政府与社会资本合作（public-private-partnership, PPP）基金，明确风险共担机制，规划方案必须同步进行财务平衡测算。最后，必须推行“赋权式、制度化、全过程”的公众参与：在法规上明确规定，重大更新项目需经社区居民达到一定比例的投票同意；通过建立稳定的社区规划师制度，为居民提供专业辅佐；并建立公众意见的分类采纳与闭环反馈公示机制，保障参与不流于形式，真正实现共建共治共享。

4 结论与展望

4.1 研究结论

本研究基于系统思维与治理创新视角，系统梳理了城市更新政策演进脉络与详细规划的角色转型，深入剖析了当前城市更新治理在详细规划层面面临的重要问题，并结合典型城市实践，提出了具有针对性的治理优化路径。本研究主要得出4点结论。
第一，在理论定位层面，详细规划已实现从技术工具向治理平台的根本性转型。伴随国土空间规划体系改革与城市更新战略深化，详细规划的功能从单一空间管控演进为衔接宏观战略与微观实施的综合性平台。这一转型体现在三大核心功能：作为应对存量空间复杂性的技术整合平台；作为协调多元主体利益的共识协商平台；以及作为集成政策工具的制度传导平台。角色重构既顺应了城市治理现代化的内在需求，也为推动高质量发展提供了关键制度支撑。
第二，在现实诊断层面，当前治理实践面临四维结构性矛盾。本研究识别出系统性问题链：空间维度存在标准化工具与异质空间的适配困境；管控维度呈现刚性约束与弹性需求的机制失衡；技术维度显露传统方法与新兴理念的融合不足；制度维度则遭遇跨部门协同、资金保障与公众参与的多重瓶颈。这些问题相互交织，制约了规划在存量更新中的实施效能。
第三，在路径构建层面，本研究提出四维治理优化框架。针对上述矛盾，构建了系统化解决方案：通过建立分级空间治理体系与混合功能管理制度，推动空间治理精准化；通过创新立体管控规则与弹性审批机制，实现动态管控柔性化；通过将低碳、韧性等理念转化为可操作技术标准，促进技术方法系统化；通过健全跨部门协同平台、多元化融资模式与赋权式参与机制，完善协同治理制度化。这一框架体现了从被动应对到主动治理的范式转变。
第四，在学术贡献层面，本研究提供了整合性分析视角与操作性实践指引。在理论层面构建了融合空间、管控、技术、制度的整体性分析框架，突破了既有研究的单一维度局限；在实践层面形成了逻辑自洽的策略体系，为破解规划实施困境提供了系统化工具包。研究成果既深化了对详细规划治理功能的理论认知，也为中国特色城市更新治理模式的构建提供了兼具理论深度与实践价值的参考。
综上可见，城市更新背景下详细规划的治理效能提升是一项需要系统推进的制度改革工程，必须通过明确角色定位、诊断结构矛盾、创新治理路径的完整逻辑链条，实现空间治理精准化、管控方式弹性化、技术方法系统化、协同治理制度化的有机统一，从而推动详细规划从传统技术工具向现代治理平台的成功转型，为城市高质量发展提供坚实的规划制度保障。

4.2 未来展望

面向未来，详细规划层面的城市更新治理研究亟需进一步拓展理论视野与实践路径，特别是在理论体系完善、技术方法创新、制度设计优化、实践路径拓展等议题上展开深入探索，以推动城市更新向更高质量、更高水平发展。这一系统性研究不仅需要立足于当前城市更新实践中的现实困境，更需要以前瞻性的视角构建面向未来的规划体系，为城市可持续发展提供理论支撑和实践指导。
首先，构建具有可操作性的动态治理理论。当前研究多聚焦于静态制度框架的构建，未来应深入对城市更新动态过程的跟踪与剖析，探讨不同发展阶段、不同空间类型的治理模式演化规律，建立更新项目全生命周期的治理效能评估体系，关注治理模式从试点创新向制度强化的转化机制，以及从项目制向常态化治理转型的制度条件。其次，发展基于数字孪生的智慧规划技术体系。即在既有技术方法基础上，重点突破多源数据融合与智能决策支持的关键技术瓶颈，探索建立城市更新数字孪生平台，实现空间分析、产权模拟、方案比选、效益评估的一体化，研发基于机器学习的更新潜力自动识别算法，建立风险预警与适应性调控模型，构建支持多方协同的云端参与平台，实现公众意见的实时采集与智能分析。再次，探索适应复杂权益结构的制度创新。即针对当前制度协同的薄弱环节，未来研究应聚焦于建立产权整合与规划许可的联动机制，探索“规划条件+产权重组”的一体化审批模式，创新基于土地价值捕获的融资工具，开发与更新效益挂钩的金融产品，构建适应微更新、自主更新的社区治理工具箱，形成标准化与定制化相结合的制度供给模式。最后，是开展差异化的地域实践模式研究，在借鉴一线城市经验的基础上，加强对中小城市（含县城）等不同地域类型的更新治理研究，关注不同发展阶段城市面临的特殊问题，如人口流失地区的更新动力机制、历史文化名城的保护与发展平衡等，形成分类指导的治理模式工具箱。
总之，详细规划层面的城市更新治理需要理论创新与实践探索的良性互动，技术突破与制度改革的协同并进。未来应以人民城市理念为指引，通过持续完善规划理论体系、创新技术方法、优化制度设计、拓展实践路径，构建具有中国特色的城市更新治理新模式，让城市真正成为人民群众追求美好生活的空间载体，为实现城市治理体系和治理能力现代化贡献规划智慧。

专题学术主持人 Guest Editors of the Special

王世福 WANG Shifu

刘铮 LIU Zheng

华南理工大学建筑学院教授Professor in the School of Architecture, South China University of Technology

华南理工大学建筑学院副教授Associate professor in the School of Architecture, South China University of Technology

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

文中图表均为作者绘制。

文章亮点

1、构建了融合“空间-管控-技术-制度”四维度的整体性分析框架，阐释了详细规划从技术工具向“综合治理平台”的转型。

2、识别空间维度、管控方式、技术方法、制度保障4个层面的现实困境，并结合北京、上海、广州、深圳等城市的实践进行佐证。

3、提出了构建分层级、差异化的精准治理模型，完善“基础+弹性”的动态管控与审批机制，强化低碳、韧性、文化等方面的技术支撑，健全跨部门协作、多元融资与公众参与机制等优化建议。

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